System wizowy potrzebuje głębszych zmian

W reakcji na aferę wizową Ministerstwo Spraw Zagranicznych (MSZ) opublikowało projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu wyeliminowania nieprawidłowości w systemie wizowym RP. Miało to miejsce we wrześniu, a kilka tygodni później światło dzienne ujrzały wyniki kontroli Najwyższej Izby Kontroli, która badała nieprawidłowości i nadużycia w aferze wizowej.

Kolejność upubliczniania tych działań może dziwić, a nawet tworzyć wrażenie pewnego chaosu – przeciętny odbiorca najpierw bowiem oczekiwałby diagnozy problemu (np. w postaci raportu NIK), by dopiero następnie otrzymać propozycje rozwiązania problemów ustalonych w tej diagnozie (czyli np. projekt ustawy zmierzający do eliminacji nieprawidłowości). Tym razem ta kolejność została odwrócona (a zamieszanie potęguje to, że nową strategię migracyjną oficjalnie ogłoszono dopiero w ostatnich dniach, choć ta, jako dokument polityczny, również powinna poprzedzać przygotowanie rozwiązań regulacyjnych).

Dlatego postanowiliśmy przyjrzeć się, na ile to, co punktuje NIK, MSZ faktycznie realizuje w swoim projekcie i czy dzięki tym zmianom nadużycia w systemie wizowym zostaną wyeliminowane.

Potrzeba więcej

– MSZ w uzasadnieniu swojego projektu wskazuje, że proponowana zmiana przepisów stanowi odpowiedź resortu na ustalenia NIK dotyczące nieprawidłowości w systemie wizowym – zauważa Michał Wysłocki, manager w zespole Immigration EY, ekspert ABSL. Jak wskazuje, chodzi przede wszystkim o umożliwienie organom wymiany informacji potrzebnych do rzetelnego prowadzenia postępowań wizowych, reformę systemu wydawania wiz i kart pobytu dla zagranicznych studentów i pracowników oraz reformę systemu wykonywania pracy przez cudzoziemców.

– NIK postawił przed MSZ znacznie więcej wyzwań niż te, na które resortowi udało się odpowiedzieć projektem ustawy – uważa Michał Wysłocki. Jak dodaje, wśród zaleceń pokontrolnych znajdujemy zmodyfikowanie i usprawnienie portalu e-Konsulat, wyeliminowanie problemu przechwytywania terminów wizyt w placówkach konsularnych czy zwiększenie nadzoru nad realizacją umów outsourcingowych zawieranych przez MSZ z pośrednikami wizowymi – zauważa ekspert EY i ABSL. Jak podkreśla, do realizacji pozostaje także postulat zapewnienia konsulom wyposażenia informatycznego umożliwiającego prowadzenie postępowań wizowych oraz analiza sytuacji lokalowej i kadrowej placówek konsularnych.

Z kolei Joanna Torbé-Jacko, adwokatka z Kancelarii Adwokackiej Joanna Torbé-Jacko & Partnerzy i ekspertka Business Centre Club, uważa, że projekt przygotowany przez resort spraw zagranicznych ma wycinkowy charakter, skupia się wyłącznie na walce z punktowo wykrytymi nieprawidłowościami i nie rozwiązuje bardzo wielu problemów.

– Proponowana ustawa nie naprawia nietransparentnego systemu wydawania wiz czy umawiania wizyt w konsulatach. Te są bowiem losowane i przez długi czas się na nie czeka. Poza tym obecnie decyzje w sprawie odmowy wydania wizy nie są uzasadniane, przez co zasadniczo nie można się od nich odwołać. To tworzy patologie w wydawaniu wiz. Na rynku pracy nadal słychać głosy, że wizę można „załatwić” – zauważa Joanna Torbé-Jacko. Jej zdaniem te kwestie są pierwotne względem problemu nadużyć, które są już tylko skutkiem niewydolności aparatu państwowego. – Dopóki tego nie naprawimy, wciąż będzie trzeba reagować na nadużycia. A one będą narastały, bo potrzeba wypełnienia luk na rynku pracy jest ogromna – ostrzega.

Ekspertka BCC docenia jednocześnie podejście MSZ, które zmierza do tego, aby ci, którzy działają zgodnie z prawem, mogli to nadal robić, a proponowane rozwiązania uderzyły tylko w nielegalnie działające podmioty. – Taka sytuacja ma miejsce z wizami studenckimi, gdzie w reakcji na pojawiające się nadużycia nie wprowadzono zakazu studiowania, ale przynajmniej w podstawowym zakresie są stawiane wymogi znajomości języka wykładowego czy zaakceptowania świadectwa wydanego w kraju trzecim przez polskie władze. Natomiast dotychczas obserwowaliśmy odmienne podejście tego resortu, np. w przypadku zamknięcia programu „Poland. Business harbour”, który umożliwiał zagranicznym specjalistom IT sprawne rozpoczęcie działalności w Polsce – stwierdza Joanna Torbé-Jacko.

– Liczymy na to, że MSZ zaproponuje wkrótce rozwiązania przeznaczone dla uczciwych firm zatrudniających cudzoziemców z wysokimi, pożądanymi w Polsce kwalifikacjami, co NIK zaleca zrobić „na podstawie stworzonych procedur, zgodnych z unijnym i krajowym prawem”, by nie powielać błędów programu „Poland. Business Harbour” – stwierdza Michał Wysłocki.

Brak reakcji

NIK, przedstawiając swój raport na temat afery wizowej, wskazywała na nadużycia i nieprawidłowości, wynikające przede wszystkim z braku nadzoru czy z niezgodnego z prawem wpływania na działalność konsulów. Jednakże zdaniem izby niektórych nieprawidłowości można by uniknąć (albo chociażby przyspieszyć ich wykrycie), gdyby odpowiednie rozwiązania były przewidziane w naszym prawie.

NIK wskazała m.in., że zbyt duży napływ wniosków wizowych w konsulatach powinniśmy ograniczyć dzięki stworzeniu takich regulacji, które skutecznie to zbuforują, np. określając limit wiz wydawanych w danym roku w określonym państwie (ogółem czy w określonych specjalnościach zawodowych).

– MSZ nie planuje jednak wprowadzenia takiej możliwości w proponowanej nowelizacji. W obowiązujących przepisach również nie ma możliwości wprowadzenia bezpośrednio ograniczeń w zakresie liczby wydawanych wiz – zauważa dr Michał Kacprzyk, radca prawny, partner w kancelarii Raczkowski. Jak dodaje, ustawa o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 769) nie zawiera obecnie przepisów pozwalających właściwym organom na wprowadzenie ograniczeń co do wydawania określonej liczby wiz albo wiz określonego typu w wybranych państwach. Ekspert zwraca jednak uwagę, że już obecnie istnieją pewne możliwości usprawnienia obsługi wniosków wizowych. – Przykładowo minister spraw zagranicznych może określić listę państw, w których cudzoziemcy mogą składać wnioski wizowe przez MSZ. Obecnie rozporządzenie w tej sprawie określa, że takie wnioski można składać jedynie na Białorusi – wskazuje Michał Kacprzyk. I przypomina, że istnieje też możliwość wprowadzenia przepisów ograniczających liczbę wydawanych zezwoleń na pracę, zezwoleń na pracę sezonową, oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy, a także wybranych zezwoleń na pobyt czasowy, w tym np. Niebieskich kart UE – co pośrednio może wpłynąć na liczbę wydawanych wiz.

NIK w swoim wystąpieniu pokontrolnym podnosi również, że w przypadku wydawania wiz w celu wykonywania pracy nie można odmawiać konsulom prawa do weryfikacji kwalifikacji cudzoziemca czy badania jego umiejętności zawodowych. Wpisuje się to bowiem w jego uprawnienie do swobodnej oceny wniosków wizowych. MSZ argumentował natomiast, że te kwestie należą do proceduralnych kompetencji wojewody.

Tymczasem, jak wskazuje dr Kacprzyk, planuje się zachowanie dotychczasowego sposobu postępowania.

– MSZ proponuje jednak wprowadzenie nowej obligatoryjnej przesłanki odmowy udzielenia przez wojewodę zezwolenia na pracę, która dziś ma charakter fakultatywny. Ograniczenie liczby wydawanych zezwoleń na pracę może zaś pośrednio wpłynąć na liczbę wydawanych wiz – zauważa ekspert kancelarii Raczkowski. Jak wskazuje, chodzi o odmowę wydania zezwolenia w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że mamy do czynienia z wnioskiem o zezwolenie na pracę złożonym dla pozoru lub wykorzystaniem zezwolenia w celu innym niż wykonywanie pracy dla danego podmiotu lub niedopełnieniem obowiązków związanych z prowadzeniem działalności lub powierzaniem pracy. Ponadto mowa tu o sytuacji, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności złożonych przez pracodawcę oświadczeń odnośnie do liczby cudzoziemców, którym zamierza powierzyć pracę.

– Z posiadanych przez nas informacji wynika, że wojewodowie już otrzymali wytyczne, aby bliżej przyglądać się m.in. podmiotom, które dopiero zostały utworzone i w krótkim czasie po zawiązaniu rozpoczynają zatrudnianie cudzoziemców – zaznacza dr Michał Kacprzyk.

Nowa współpraca między urzędami i służbami

Kolejny postulat NIK to skuteczne monitorowanie pobytu cudzoziemców w Polsce. W ocenie Izby było to zaburzone dotychczas przez brak przepływu informacji między urzędami a służbami, co wynikało m.in. z nieistnienia systemowych rozwiązań w tej kwestii. Taka wymiana informacji jest potrzebna między MSZ i placówkami konsularnymi a innymi instytucjami i podmiotami (np. właściwymi resortami, uczelniami, Strażą Graniczną oraz urzędami na szczeblach wojewódzkim i powiatowym) m.in. po to, aby zapewnić konsulom dostęp do odpowiedniej wiedzy przy podejmowaniu decyzji wizowych.

– W tym zakresie akurat projekt MSZ wychodzi naprzeciw postulatom NIK. Resort proponuje bowiem wprowadzenie mechanizmów pozwalających MSZ i konsulom na dostęp do systemów organów państwowych – zauważa dr Kacprzyk.

Projekt przewiduje m.in. możliwość uzyskiwania przez MSZ i konsulów, na potrzeby postępowań w sprawie wydania, cofnięcia lub unieważnienia wizy, danych z systemu teleinformatycznego Straży Granicznej, z konta ubezpieczonego w ZUS, a także z rejestru spraw dotyczących zezwoleń na pracę i oświadczeń o powierzeniu pracy cudzoziemcom.

– Ponadto planuje się też wprowadzenie obowiązku zawiadomienia organu, który wydał wizę krajową w celu podjęcia studiów, m.in. przez rektora uczelni, o skreśleniu cudzoziemca z listy studentów lub doktorantów. Takie rozwiązanie pozwoli zmniejszyć ryzyko, że osoba, która uzyskała taką wizę, a nie rozpoczęła nauki, będzie korzystać z niej niezgodnie z celem. Konsul, dysponując informacją o skreśleniu cudzoziemca z listy studentów, będzie miał bowiem realną możliwość cofnięcia wydanej wizy – wskazuje dr Michał Kacprzyk.

Michał Wysłocki podkreśla, że proponowana przez MSZ reforma dopuszczenia obcokrajowców do podejmowania w Polsce studiów jest odpowiedzią na zarzuty NIK. Kontrolerzy w raporcie pokontrolnym stwierdzili, że w przypadku prawie 17 tys. wydanych wiz studenckich nie można było ustalić, przez jaki podmiot zostało wystawione zaświadczenie o przyjęciu na studia, stanowiące podstawę do udzielenia wizy studenckiej.

– Ponadto, aby zwiększyć monitoring losów cudzoziemca po uzyskaniu przez niego wizy, MSZ proponuje też, by pracodawcy zaczęli informować wojewodów, gdy cudzoziemiec zakończy u nich pracę – zauważa Michał Wysłocki. ©℗