Przewidując długi termin na spłatę obligacji, trzeba odpowiednio wydłużyć wieloletnią prognozę finansową

Regionalna izba obrachunkowa podważyła uchwałę rady gminy w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej. Stwierdziła, że rozchody związane z wykupem obligacji (zaplanowane na lata 2025–2030) wykraczają poza okres obowiązywania WPF (2024‒2027). Czy zarzuty RIO są uzasadnione?

Z opisu sytuacji przedstawionej w pytaniu należy wnioskować, że rada miasta podjęła uchwałę w sprawie emisji obligacji. Prawo do jej podjęcia daje art. 89 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.).

Wymagana uchwała

Z art. 89 ust. 1 u.f.p. wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:

1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST;

2) finansowanie planowanego deficytu budżetu JST;

3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;

4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Uchwała rady gminy musi także spełniać kryteria określone w art. 58 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), z którego wynika, że uchwały i zarządzenia organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła, z których zobowiązania te zostaną pokryte. Zastrzeżono przy tym, że uchwały rady gminy w powyższej kwestii zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady.

Co istotne, zaciągnięcie zobowiązania przez JST powoduje konieczność ujęcia w odpowiedniej perspektywie czasowej zarówno po stronie przychodów, jak i rozchodów. To zaś musi zostać odzwierciedlone w wieloletniej prognozie finansowej (która jest dokumentem planowania wieloletniego). W art. 226 ust. 1 u.f.p. podano, że wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej:

• dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu JST, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia;
• dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu JST;
• wynik budżetu JST;
• przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu;
• przychody i rozchody budżetu JST, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia;
• kwotę długu JST oraz sposób sfinansowania jego spłaty;
• relacje, o których mowa w art. 242‒244 (chodzi tu m.in. o odpowiednie relacje zobowiązań do dochodów), w tym informację o stopniu niezachowania tych relacji w przypadkach, o których mowa w art. 240a ust. 4 i 8 (chodzi m.in. o programy naprawcze) oraz art. 240b (chodzi o ustalenie budżetu przez RIO);
• kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia.

Ponadto do wieloletniej prognozy finansowej dołącza się objaśnienia przyjętych wartości. W objaśnieniach mogą być zawarte także informacje, które uszczegóławiają przedstawione dane.

Natomiast w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej określa się odrębnie dla każdego przedsięwzięcia:

1) nazwę i cel,

2) jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia,

3) okres realizacji i łączne nakłady finan sowe,

4) limity wydatków w poszczególnych latach,

5) limit zobowiązań.

Z punktu widzenia poruszonej w pytaniu problematyki na szczególną uwagę zasługuje art. 227 ust. 2 u.f.p., z którego wynika, że prognozę kwoty długu, stanowiącą część wieloletniej prognozy finansowej, sporządza się na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania. Ten ostatni przepis wiąże prognozę kwoty długu z okresem, na który zaciągnięto albo planuje się zaciągnąć zobowiązanie. Zatem dane ujęte w uchwale w sprawie zaciągnięcia zobowiązania (okres spłaty) winny być spójne z danymi (okres spłaty) ujętymi w wieloletniej prognozie finansowej.

Gdy brakuje doświadczenia

Podane wyżej zależności były przedmiotem oceny prawnej w uchwale Kolegium RIO w Opolu z 17 lipca 2024 r. (nr 17/31/2024). RIO stwierdziła nieważność uchwały rady gminy w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej z powodu naruszenia art. 227 ust. 2 u.f.p.

W ramach oceny prawnej RIO m.in. ustaliła, że gmina nieprawidłowo zapisała w wieloletnim planie finansowym dług wynikający z emisji obligacji. „Pomimo planowanego w latach 2025‒2029 wykupu obligacji rada gminy nie ujęła spłaty tego zobowiązania (rozchodów) w prognozie kwoty długu w latach 2028‒2029, nie wskazała, kiedy i w jaki sposób dług ten zostanie przez gminę (…) spłacony, bowiem wieloletnią prognozę finansową wraz z prognozą kwoty długu gmina (…) sporządziła tylko na lata 2024‒2027. Powyższe znajduje potwierdzenie w wypowiedzi Skarbnika, który podniósł, iż «należało rozszerzyć WPF o 2 lata, zabrakło mi doświadczenia i wiedzy [...]. Kierowałam się tym, że rada gminy podjęła uchwałę na dany rok i na trzy kolejne lata [...], nie zorientowałam się, że należało jeszcze te dwa lata uzupełnić»”.

Odpowiadając zatem na pytanie czytelnika: RIO ma rację. Okres spłaty zobowiązania określony w uchwale rady miasta w sprawie emisji obligacji (rozchody) musi być zgodny z zapisami w wieloletniej prognozie finansowej co do spłaty ujętej w ramach prognozy długu. Zatem nie wystarczy, by prawidłowe dane zawierała uchwała rady gminy, trzeba ponadto odpowiednio zmienić wieloletnią prognozę finansową i wydłużyć okres jej obowiązywania. ©℗