Zatwierdzenie dodatku do wypłaty to kompetencja szefa jednostki obsługiwanej, a nie burmistrza

Urząd miasta planuje przejąć obsługę miejskich jednostek organizacyjnych, w tym kilku szkół, żłobków oraz ośrodka pomocy społecznej. Pojawiła się wątpliwość: kto na fakturach/rachunkach powinien zatwierdzać kwoty do wypłaty? Czy powinien robić to burmistrz (jako kierownik jednostki obsługującej), czy samodzielnie każdy kierownik jednostki (np. dyrektor szkoły)?

W myśl art. 10a ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną:

1) jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych,

2) gminnym instytucjom kultury,

3) innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego ‒ zwanym ,,jednostkami obsługiwanymi'”.

Z kolei z art. 10b ust. 1 u.s.g. wynika, że wspólną obsługę mogą prowadzić urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego. Ustawa nazywa je „jednostkami obsługującymi”.

Przepisy wskazują ponadto, że rada gminy, decydując się na wspólną obsługę, musi określić w uchwale w szczególności:

1) jednostki obsługujące,

2) jednostki obsługiwane,

3) zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi.

Istotne zastrzeżenie

W art. 10c ust. 1 u.s.g. jest wyraźne zastrzeżenie, że „zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie”. Zgodnie zaś z ust. 2 postanowiono zaś, że „w przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1 i 2, są one przekazywane w całości”. W doktrynie [Paweł Drembkowski, Patrycja Joanna Suwaj (red.), „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”], tak interpretuje się powyższe przepisy:„Zakres wspólnej obsługi nie jest zakresowo nieograniczony. Ustawodawca sformułował katalog sfer wyłączonych z możliwości objęcia wspólną obsługą. Są to: sfera kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie”.

Upoważnienie ustawowe

W odpowiedzi na pytanie czytelnika pomocne jest stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi zawarte w piśmie z 3 lipca 2024 r. (znak WA 4120–16/2024-w). Izba jednoznacznie stwierdziła w nim, że uchwała rady gminy nie może pozbawić kierownika jednostki jego istotnych kompetencji w zakresie prowadzenia działalności finansowej, w tym dokonywania wydatków czy zaciągania zobowiązań. Dysponowania środkami publicznymi nie można utożsamiać z zaciągnięciem zobowiązania, bo ustawodawca w art. 10c u.s.g. wprost te dwie różne czynności wymienił, zatem w sensie prawnym (i faktycznym) są to dwie różne instytucje.

RIO dodała, że „zatwierdzenie do wypłaty to czynność dysponowania środkami publicznymi i jako taka nie może być przedmiotem wspólnej obsługi. Czynność zatwierdzenia do wypłaty nie jest czynnością z zakresu rachunkowości, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 6 i art. 14 ust. 2 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości, które to czynności są przekazywane jednostce obsługującej w całości”. Z kolei „fizyczna wypłata środków pieniężnych z kasy lub wykonanie przelewu jest czynnością techniczną, którą może wykonać jednostka obsługująca po wcześniejszym zatwierdzeniu wydatku do wypłaty przez kierownika jednostki obsługiwanej”. Zatem zdaniem RIO „czynność zatwierdzenia do wypłaty musi pochodzić od kierownika jednostki obsługiwanej lub upoważnionego pracownika tej jednostki”. Jest to zgodne z art. 53 ustawy o finansach publicznych, w myśl którego za całość finansów publicznych odpowiada kierownik jednostki (ust. 1), a zatwierdzić fakturę/rachunek do wypłaty może kierownik lub wyraźnie do tego upoważniony inny pracownik tej jednostki (ust. 2). Dodatkowo RIO przypomniała, że z art. 53 ust. 3 ustawy wynika odpowiedzialność kierownika jednostki obsługującej za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość jednostki obsługiwanej w zakresie obowiązków powierzonych uchwałą lub porozumieniem.

Odpowiadając na pytanie czytelnika: jeśli gmina zdecydowała się prowadzić wspólną obsługę, to dyspozycje zatwierdzające wydatki do wypłaty może wydawać jedynie przedstawiciel jednostki obsługiwanej, czyli jej kierownik albo inny upoważniony pracownik. Burmistrz jako kierownik jednostki obsługującej nie może mieć przyznanych takich kompetencji, mimo że fizycznie przelew może być realizowany przez pracownika kierowanej przez niego jednostki. ©℗