O wieżowcach na przedmieściach Warszawy, czyli absurdach literalnej wykładni prawa [OPINIA]

Są tacy, którzy chcą, aby na przedmieściach Warszawy stawiano 151-metrowe wieżowce. To ci, którzy uważają, że ustawowy obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania, zgodnie z prawem lotniczym, obejmuje także tereny, dla których w planie generalnym lotniska wyznaczono powierzchnie ograniczające zabudowę i przeszkody. Na przykład urzędnicy wydziałów architektury hurtowo zawieszający postępowania o ustalenie warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu albo członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymujący w mocy takie orzeczenia.

Na wieczne nigdy

Oczywiście nie sądzę, by ktokolwiek ze wskazanych świadomie chciał dewastować ład przestrzenny stolicy. Ale nie żartuję, gdy piszę, że błędna interpretacja prawa lotniczego doprowadziła do paraliżu inwestycyjnego ponad 30 900 ha terenów cukierka wokół Lotniska Chopina. Paraliż trwa od marca 2024 r., kiedy to rozesłano do burmistrzów okólnik nakazujący zawieszanie postępowań WZ-kowych do czasu uchwalenia miejscowego planu wszędzie tam, gdzie plan generalny Lotniska Chopina wyznacza powierzchnie ograniczające, wskazując, że zgodnie z art. 55 ust. 9 prawa lotniczego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2110 ze zm.) tereny, dla których istnieje obowiązek uchwalenia miejscowego planu to nie tylko tereny lotniska, lecz także tereny powierzchni ograniczających.

Dlaczego, skoro od zatwierdzenia w Warszawie w 2016 r. pierwszego planu generalnego do dnia wysłania feralnego pisma nie zmieniły się przepisy i nie zmienił się zakres powierzchni ograniczających? Bo tak wynikło z wielomiesięcznej wymiany pism między urzędnikami, jak interpretować mapy zatwierdzone zaktualizowanym w 2023 r. planem generalnym. Skutkiem jest masowe zawieszanie w południowych dzielnicach Warszawy postępowań WZ-kowych, opóźnienia inwestycji i szkody, za które zapłacą warszawiacy w cenie metra kwadratowego.

Problem bierze się nie tyle z jakości prawa, ile z jego stosowania. W prawie lotniczym już dawno przesądzono, że dla lotniska użytku publicznego sporządza się plan generalny. To dokument regulujący aspekty związane z działaniem lotniska i jego rozwojem. Przy okazji reguluje on inne kwestie, jak chociażby bezpieczeństwo operacji lotniczych, wyznaczając w tym celu izolinie powierzchni ograniczających, określające dopuszczalną wysokość zabudowy i przeszkód naturalnych w danym miejscu. Słusznie – po co mnożyć liczbę decyzji lotniczych – wystarczy zatwierdzić plan generalny, którego jedną z map jest plan izolinii z dopuszczalną wysokością nad poziomem morza zabudowy oraz obiektów naturalnych.

Zgodnie z art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130), jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru w odniesieniu, do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Czyli czasem na wieczne nigdy.

W myśl art. 55 ust. 9 prawa lotniczego dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym – jest obowiązkowe. To rodzi pytanie, czy termin „teren” obejmuje tylko teren lotniska i stref przyległych, czy także teren, nad którym w planie generalnym wyznaczono powierzchnie ograniczające? Dostępne publicznie mapy z planu generalnego tego nie przesądzają. Po prostu nie ma na nich naniesionych granic terenu objętego planem generalnym w rozumieniu art. 55 ust. 9 prawa lotniczego (w mapie rewizja 01 granice były i obejmowały wyłącznie teren lotniska, ale w zatwierdzonej mapie rewizja 03 ich już nie ma). Czy przesądza to część tekstowa planu generalnego? Być może, ale ponieważ plan generalny jest dokumentem prywatnym (sporządzanym przez zarządzającego portem lotniczym) i jest objęty tajemnicą przedsiębiorstwa, osoby postronne, w tym strony postępowań WZ-kowych, nie mają jak tego sprawdzić. Organy także nie mają części tekstowej planu generalnego. Mimo to postępowania o ustalenie warunków zabudowy są zawieszane, a podstawą jest pismo okólnik, jakoby zewnętrzne niebieskie izolinie powierzchni ograniczających (te nad naszymi głowami) wyznaczały granice terenu objętego obowiązkiem planistycznym.

Jeśli tak się stosuje prawo, to trzeba być konsekwentnym! W art. 55 ust. 9 prawa lotniczego dla terenu objętego planem generalnym wprowadzono obowiązek uchwalenia miejscowego planu zgodnego z ustaleniami planu generalnego lotniska. Miejscowy plan nie może być niezgodny z planem generalnym. Na mapie powierzchni ograniczających, zatwierdzonej planem generalnym Lotniska Chopina określono m.in. „dopuszczalną wysokość n.p.m. zabudowy oraz obiektów naturalnych”, wyrażając ją odpowiednimi wartościami.

Zapewnienie zgodności ustaleń miejscowego planu z planem generalnym lotniska oznacza, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przedmieść Warszawy należałoby ustalać monstrualne wysokości zabudowy. Bo skoro są one dopuszczone planem generalnym, to miejscowe plany – zachowując zgodność – nie mogłyby określać niższych wysokości.

Przykładowo nad warszawskim Powsinem dopuszczalna wysokość zabudowy według powierzchni ograniczających to 255 m w odniesieniu do Kronsztad, czyli 151 m nad poziomem powsińskich pól. Ustalenie w miejscowym planie maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 12 m prowadziłoby zatem do niezgodności z planem generalnym lotniska, który określa wszak dopuszczalną wysokość na 151 m. Każda niższa wysokość zabudowy jako niezgodna z ustaleniami planu generalnego, naruszałaby przepis art. 55 ust. 9 prawa lotniczego. Absurd!

Prawo mrozi inwestycje w Warszawie

Sprowadzenie sprawy do absurdu ma uzmysłowić istotną rzecz. Wykładnia literalna ustawy często zawodzi. Zawiodła w przypadku podkrakowskiego lotniska Balice, gdzie sądy administracyjne bezkrytycznie podzieliły forsowaną przez urzędników wykładnię literalną, nie dostrzegając absurdu, do jakiego ona prowadzi. Teraz ten pogląd prawny mrozi inwestycyjnie Warszawę, mimo że do marca 2024 r. – w identycznym stanie formalno-prawnym – urzędy inaczej stosowały prawo, wydając, po ich uprzednim uzgodnieniu z Urzędem Lotnictwa Cywilnego, decyzje WZ-kowe dla terenów powierzchni ograniczających. Co ciekawe, wiele takich decyzji WZ, poddanych kontroli legalnej sądów administracyjnych, prawomocnie uznawano za zgodne z prawem.

Nie byłoby całego zamieszania, gdyby nie feralny okólnik i gdyby organy stosowały dotychczasową wykładnię funkcjonalną i celowościową prawa lotniczego. Bo inna jest funkcja terenów powierzchni ograniczających zabudowę, a inna funkcja terenów, dla których uchwalono plan generalny lotniska, jako plan rozwoju tego lotniska. Powierzchnie ograniczające wyznacza się (w różnego rodzaju dokumentach) dla każdego lotniska, w celu zapewnienia bezpieczeństwa operacji lotniczych. Natomiast plan generalny sporządza się jedynie dla lotnisk użytku publicznego po to, by zapewnić im możliwość rozwoju. Bezpieczeństwo operacji lotniczych zabezpiecza się poprzez uzgadnianie z odpowiednim organem lotniczym, przeważnie Urzędem Lotnictwa Cywilnego, projektów aktów planistycznych, w tym decyzji WZ-kowych, co regulują przepisy art. 86 i następny prawa lotniczego. Możliwość rozwoju lotniska publicznego zabezpiecza się poprzez wprowadzenie obowiązku planistycznego dla terenów lotniska i stref do niego przyległych. To, że w dyspozycji normy art. 55 ust. 9 brakuje słowa „lotniska”, nie oznacza, że nie można go odkodować poprzez właściwą wykładnię prawa. Taka wykładnia przepisów prawa lotniczego, stosowana w Warszawie przez osiem lat od zatwierdzenia planu generalnego Lotniska Chopina w 2016 r., w dostateczny sposób chroni interes publiczny, jakim jest bezpieczeństwo ruchu lotniczego, nie pozbawiając prawa zabudowy właścicieli nieruchomości zbędnych dla rozwoju lotniska użytku publicznego.

Tym bardziej że dostępne jest pismo autora planu generalnego Lotniska Chopina – spółki Polskie Porty Lotnicze S.A. adresowane do burmistrza gminy Raszyn, które potwierdza, że plan generalny nie kwalifikuje terenów powierzchni ograniczających do terenów, dla których istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niebawem do warszawskiego wojewódzkiego sądu administracyjnego trafią pierwsze skargi na postanowienia SKO w Warszawie utrzymujące w mocy zawieszenie postępowań WZ-kowych na terenach powierzchni ograniczających. Głęboko wierzę, że warszawska linia orzecznicza sądów administracyjnych stanie na straży praw i wolności obywatelskich, eliminując z obrotu prawnego zaskarżone postanowienia, które nie powinny pozostać w obrocie prawnym. W przeciwnym razie z inwestycjami trzeba czekać do uchwalenia miejscowych planów dopuszczających wieżowce na przedmieściach Warszawy albo do zmiany prawa lotniczego, ale to historia na zupełnie inną publikację.©℗