Gospodarka nieruchomościami: orzeczenia sądów administracyjnych z I półrocza 2024 r., na które muszą zwrócić uwagę włodarze

Kiedy można uznać, że jest realizowany cel wywłaszczenia

► Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2024 r. (sygn. akt I OSK 2344/20)

► Sentencja: „Celem wywłaszczenia zawsze jest nabycie tytułu prawnego do nieruchomości, co dopiero pozwala inwestorowi na przeprowadzenie procesu inwestycyjnego. Natomiast ograniczenie w sposobie zagospodaro wania terenu, w tym utrzymanie terenów zielonych bez działań inwestorskich, realizuje się przez postanowienia planów zagospodarowania, przez ograniczenie prawa własności, bez jego odejmowania. Co do zasady nie można zatem zgodzić się z tym, że utrzymanie terenów zielonych, odpowiadających postanowieniom planu miejscowego, świadczy o realizacji celu wywłaszczenia. Cele wywłaszczenia regulował art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, którego brzmienie potwierdza powyższą tezę, że wywłaszczenie służyło nabyciu tytułu prawnego do nieruchomości niezbędnych do realizacji określonych zamierzeń inwestycyjnych, a nie do utrzymania sposobu zagospodarowania określonego planem, który podjęcia żadnych działań inwestycyjnych nie wymagał”.

► Stan faktyczny: NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W wyroku tym WSA oddalił skargę miasta na decyzję wojewody, który – po rozpoznaniu odwołań właścicieli wywłaszczonych kilka lat wcześniej działek – utrzymał w mocy decyzję starosty o zwrocie nieruchomości. Nieruchomość została wywłaszczona na rzecz gminy na podstawie decyzji prezydenta miasta z przeznaczeniem na budowę parku. Wnioskujący o zwrot terenu dowodzili, że od momentu wywłaszczenia pozostawał on w stanie niezmienionym oraz brak było jakichkolwiek śladów świadczących o zorganizowanych działaniach zmierzających do utworzenia parku. Gmina zaś argumentowała, że sporne działki zajęte są w części pod uporządkowaną zieleń – nasadzenia krzewów i trawę, w części przez wybrukowany ciąg pieszy i ścieżkę rowerową, a część ma charakter parku naturalistycznego. Dodała, że teren jest zagospodarowany w sposób wskazany w planie obowiązującym w dacie wywłaszczenia, ponadto urządzono wał przeciw powodziowy ze ścieżkami spacerową i rowerową wybrukowanymi na jego powierzchni.

► Komentarz: W praktyce może się okazać trudne prawidłowe ustalenie celu wywłaszczenia i w konsekwencji też ustalenie, czy doszło do realizacji tego celu. Okoliczności te mają istotne znaczenie z uwagi na to, że w sytuacji, gdy nie nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, wówczas byłemu właścicielowi nieruchomości przysługuje prawo do żądania zwrotu nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie sąd uznał, że wywłaszczony grunt w części nie został wykorzystany na cel wywłaszczenia (nie przeprowadzono bowiem inwestycji) – i w tej części podlegał on zwrotowi. ©℗

Kiedy postępowanie w sprawie odszkodowania jest przewlekłe

► Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 marca 2024 r. (sygn. akt II SAB/Wr 443/23)

► Sentencja: „Sprawy dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na własność gminy nieruchomości mają często charakter skomplikowany, w szczególności w warunkach konieczności przeprowadzenia prawidłowej analizy obszernej dokumentacji. Jednakże jeżeli w okresie od pozyskania pierwszego operatu szacunkowego do wezwania biegłego do jego poprawienia minęło blisko pięć miesięcy, to sytuację tę należy kwalifikować jako przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność”.

► Stan faktyczny: Skarżąca zarzuciła staroście bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania za zajęte pod nowe drogi nieruchomości, które z mocy prawa przeszły na własność gminy. W uzasadnieniu skargi właściciele zajętych działek podnieśli m.in., że opóźnienie w załatwieniu sprawy przez organ jest znaczące, nie znajduje uzasadnienia w podejmowanych czynnościach i ma charakter rażący. Podkreślono również, że uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości została podjęta w 2012 r., czyli ok. 10 lat przed wszczęciem postępowania. WSA we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi stwierdził, że starosta faktycznie dopuścił się bezczynności i przewlekłości, która jednak nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Stwierdził, że od momentu złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość minęło ok. 11 miesięcy. Z kolei od pozyskania pierwszego operatu szacunkowego (30 września 2022 r.) do wezwania biegłego do jego poprawienia (21 lutego 2023 r.) minęło prawie pięć miesięcy. Sąd podkreślił, że organ tym samym nie dochował terminu wyznaczonego przez siebie w zawiadomieniu z 15 września 2022 r. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

► Komentarz: Zasadniczo organ I instancji powinien załatwić sprawę niezwłocznie, przy czym w przypadku sprawy skomplikowanej nie powinien to być okres dłuższy niż dwa miesiące (art. 35 par. 1–3 kodeksu postępowania administracyjnego; dalej: k.p.a.). Naturalnie do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 par. 5 k.p.a.). Chociaż sprawy dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na własność gminy nieruchomości mają często charakter skomplikowany, to w omawianej sprawie sąd uznał za opieszałość okres pięciu miesięcy, jaki upłynął od pozyskania pierwszego operatu szacunkowego do wezwania biegłego do jego poprawienia. Prawo do uzyskania odszkodowania za odjęte prawo własności nieruchomości jest uprawnieniem byłego właściciela, które powinno zostać zaspokojone w postępowaniu przeprowadzonym w sposób sprawny, bowiem w ten sposób następuje rekompensata za odebrane obywatelowi prawo. ©℗

Czy można zakwestionować operat szacunkowy

► Wyrok NSA z 23 lutego 2024 r. (sygn. akt III FSK 273/22)

► Sentencja: „Zarówno sąd administracyjny, jak i organ administracji, nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego. W konsekwencji zakwestionowanie operatu szacunkowego jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych”.

► Stan faktyczny: NSA rozpatrywał skargę kasacyjną dotyczącą operatu szacunkowego, który został sporządzony w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wcześniej WSA w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę na postanowienie dyrektora Izby Administracji Skarbowej dotyczące egzekucji świadczeń pieniężnych. Skarżąca w skardze kasacyjnej zarzuciła m.in., że operat został sporządzony 5 czerwca 2019 r., przez co nie uwzględniał znacznego wzrostu inflacji, który nastąpił w 2021 r. W jej ocenie skutkowało to tym, że wskazana przez rzeczoznawcę majątkowego wartość rynkowa spornej nieruchomości oparta na podejściu dochodowym i metodzie inwestycyjnej (funkcja handlowa) oraz podejściu porównawczym metodą porównywania parami (funkcja mieszkaniowa) w chwili dokonywania egzekucji była zaniżona i nieadekwatna do aktualnej sytuacji na rynku.

Sąd jednak uznał, że ani sąd administracyjny, ani organ administracji nie mogą podważać merytorycznej treści operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Argumentował to tym, że operat szacunkowy jest sporządzany przez osobę wykonującą zawód zaufania publicznego oraz zawiera oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. A zatem organ administracji lub sąd administracyjny nie może podważać np. wyceny i jej zmieniać. Jak dodał NSA: „Obowiązkiem organu jest ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę”. I wyjaśnił, że jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu na podstawie art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego”.

► Komentarz: Orzeczenie potwierdza stanowisko judykatury, że ani sąd administracyjny, ani organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Podkreślenia wymaga również, że punktem czasowym odniesienia przy dokonywaniu wyceny jest dzień dokonywania wyceny. ©℗

Jakie są przesłanki zastosowania bezprzetargowego trybu zbycia nieruchomości

► Wyrok WSA w Rzeszowie z 19 marca 2024 r. (sygn. akt II SA/Rz 1709/23)

► Sentencja: „Zezwolenie na zastosowanie trybu bezprzetargowego nie wchodzi w grę jako wyjątek od art. 37 ust. 1 u.g.n., jeżeli przeznaczona do sprzedaży nieruchomość gminna posiada walory, w tym położenie, które mogłoby sprzyjać poprawie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych należących do więcej niż jednego podmiotu. Poza tym konieczne jest też wykazanie okoliczności świadczących o niemożliwości zagospodarowania nieruchomości jako odrębnych od działek przylegających”.

► Stan faktyczny: Rada gminy w uchwale wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej nieruchomości należącej do gminy. Rada uzasadniała sprzedaż działek poprawą warunków zagospodarowania nieruchomości gruntowych przyległych do działek będących przedmiotem zbycia. Działka miała być sprzedana jednemu z sąsiadów. Jednak inny właściciel nieruchomości przyległej do działki podlegającej sprzedaży wniósł skargę na tę uchwałę. Wskazywał w niej, że wyrażenie zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej nieruchomości na rzecz właścicieli nieruchomości przyległej jest niedopuszczalne, gdyż nieruchomość gminna mogłaby poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych należących do więcej niż jednego podmiotu, tj. oprócz właściciela działki nr 1 również właściciela działki nr 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił.

► Komentarz: Możliwość sprzedaży w trybie bezprzetargowej działek w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości gruntowych przyległych do nich stanowi jeden z wyjątków od podstawowej zasady ustanowionej mocą art. 37 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.g.n., wedle której nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Ustawodawca wskazuje przy tym szczegółowo wyjątki od zasady rozporządzania przetargowego, przy czym stosowne przepisy muszą podlegać ścisłej wykładni. Zatem w każdym przypadku przed ewentualnym bezprzetargowym zbyciem takiej nieruchomości jest konieczna szczegółowa analiza stanu faktycznego i prawnego oraz wskazanie uzasadnienia dla odstąpienia od przetargowej formy zbycia nieruchomości. ©℗

Jak rozumieć pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe

► Wyrok NSA z 10 stycznia 2024 r. (sygn. akt I OSK 1791/20)

► Sentencja: „Pojęcie «nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe» nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi, jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Należy zatem opowiedzieć się za przyjęciem dla potrzeb stosowania ustawy materialnoprawnego (funkcjonalnego), a nie wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości”.

► Stan faktyczny: Spółka zwróciła się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z 1 stycznia 2019 r. użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w prawo własności. Prezydent m.st. Warszawy odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość nie jest zabudowana, zatem nie podlega przepisom ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Spółka odwołała się, ale ani samorządowe kolegium odwoławcze, ani WSA nie znalazły podstaw do zmiany stanowiska prezydenta Warszawy. Innego zdania był jednak Naczelny Sąd Administracyjny.

► Komentarz: Jak zauważył NSA, stanowisko judykatury w kwestii tego, czy pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy je rozumieć funkcjonalnie (w ujęciu materialnym), nie jest jednolite. NSA w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że należy opowiedzieć się za przyjęciem dla potrzeb stosowania ustawy materialnoprawnego (funkcjonalnego) rozumienia pojęcia, gdyż przyjęcie dla potrzeb ustawy koncepcji wieczystoksięgowej mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której wyłącznie w odniesieniu do jednej z nieruchomości, na których znajduje się budynek, zostałyby spełnione przesłanki do przekształcenia, natomiast druga nieruchomość – zajęta pod obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych – nadal pozostawałaby w użytkowaniu wieczystym. Niemniej jednak w takiej sytuacji warunkiem przekształcenia jest tożsamość podmiotowa pomiędzy współużytkownikami wieczystymi obu nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym. Wydaje się, że takie stanowisko odpowiada na potrzeby użytkowników wieczystych. ©℗

Czy odmowa przyjęcia propozycji zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu komunalnego uprawnia do skreślenia z listy oczekujących na takie mieszkanie

► Wyrok WSA w Gdańsku z 11 stycznia 2024 r. (sygn. akt III SA/Gd 456/23)

► Sentencja: „Odmowa przyjęcia propozycji lokali przewidzianych do wynajmu nie stanowi w świetle przepisów ustawowych, ani przepisów uchwały przesłanki skreślenia z listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych gminy. Co więcej, nawet gdyby przesłanka taka została zawarta w uchwale, to zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zostałaby uznana za niezgodną z prawem. Czym innym jest wyznaczanie kryteriów pierwszeństwa, a czym innym wykluczenie oznaczające usunięcie, wyłączenie, wyeliminowanie, pozbawienie prawa. Rada gminy nie jest uprawniona do określenia kryteriów wykluczających osoby spełniające warunki zamieszkiwania i dochodu, z weryfikacji wniosku o wynajem lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy”.

► Stan faktyczny: WSA w Gdańsku rozpoznał skargę na decyzję prezydenta miasta dotyczącą skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu komunalnego lokalu mieszkalnego. W sprawie tej skarżący złożyli wniosek o wynajęcie lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Ponieważ łączny dochód gospodarstwa domowego przekraczał kryterium dochodowe, prezydent podjął indywidualną decyzję o przyznaniu skarżącym uprawnienia do ubiegania się o wynajem lokalu na czas nieoznaczony z pominięciem kryterium dochodowego. Następnie zatwierdził listy osób, z którymi gmina zawrze umowę najmu lokalu na czas nieoznaczony lub umowę najmu socjalnego lokalu na lata 2020–2022. Skarżący zostali ujęci na 53. pozycji listy ogólnej, a w kategorii gospodarstw dwuosobowych – na 9. pozycji. Miasto przedstawiło im trzy propozycje objęcia lokali, jednakże z powodu niedostosowania lokali do potrzeb osób niepełnosprawnych oraz z uwagi na metraż żadna z tych ofert nie została przyjęta. Kolegium prezydenta podjęło decyzję o skreśleniu skarżących z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony w kategorii gospodarstw dwuosobowych oraz o anulowaniu propozycji objęcia jednego z lokali. Skarżący zarzucili sprzeczność tej decyzji z zapisami uchwały. Sprawa trafiła do WSA, który ocenił, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa.

► Komentarz: W pierwszej kolejności sąd wyjaśnił, że ustawa o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowych zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (dalej: ustawa o ochronie praw lokatorów) nie wskazuje formy prawnej działania organu w sprawie odmowy wpisania lub skreślenia z listy uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu. NSA w uchwale siedmiu sędziów z 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) stwierdził, że odmowa zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 par. 2 pkt 6 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uznał, że zaskarżony akt naruszył interes prawny skarżących, uniemożliwiając im skorzystanie z możliwości zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych gminy.

Ustawa o ochronie prawa lokatorów nie określa materialnoprawnych przesłanek, jakimi należy się kierować, kwalifikując mieszkańców do kategorii osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych gminy. To rada gminy na podstawie art. 21 pkt 2 tej ustawy ma kompetencje do ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W omawianej sprawie rada miasta podjęła stosowną uchwałę w 2019 r. Wynika w niej, że zmiana sytuacji majątkowej lub materialnej mająca wpływ na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych może stanowić podstawę do skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony lub najmu socjalnego lokalu, zgodnej z obowiązującym kryterium dochodowym. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie uzasadnieniem zaskarżonego aktu była trzykrotna odmowa przyjęcia propozycji przedstawionych przez organ, dotyczących konkretnych lokali. Sąd zwrócił uwagę, że w przedstawionej argumentacji nie ma ani słowa o zmianie sytuacji majątkowej lub materialnej skarżących, która mogłaby na podstawie uchwały stanowić podstawę do skreślenia z listy. Z przepisów ustawy o ochronie prawa lokatorów nie sposób wywieść delegacji do wyłączenia określonych grup członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. ©℗