Egzekucja zaległych podatków i innych należności publicznoprawnych: kiedy można od niej odstąpić?

W praktyce każda jednostka samorządu terytorialnego ma problem z terminowymi wpływami należności publicznoprawnych, np. z tytułu podatków od nieruchomości. Co do zasady wierzyciel musi podjąć działania wobec dłużników zmierzające do przymusowej realizacji zobowiązania.

Reguluje je ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.). Ale czy rzeczywiście zawsze jest to obowiązek wierzyciela? Co grozi wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta, staroście czy zarządowi związku międzygminnego) jeśli nie podejmie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych?

Konsekwencje zaniechania

Odpowiedzi na powyższe pytania udziela ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Artykuł 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, iż naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia. Jak czytamy w orzeczeniu Regionalnej Komisji Orzekającej z 9 stycznia 2015 r. (sygn. akt RKO-522/69/14; Biuletyn NDFP 2015/3/3), przez niedochodzenie należności należy rozumieć „zaniechanie podjęcia określonych prawem czynności, których celem jest wyegzekwowanie ustalonej należności”.

Analizując regulacje zawarte w przepisach, dochodzimy do wniosku, że zapis zawarty w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie jest jednak tak kategorycznie obowiązujący. I tak art. 42 ust. 6 ustawy o finan sach publicznych (dalej: u.f.p.) stanowi, że jednostki sektora finansów publicznych mogą odstąpić od podejmowania w stosunku do zobowiązanego czynności zmierzających do wykonania zobowiązania, jeżeli zachodzą przesłanki odstąpienia przez te jednostki od czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych zgodnie z przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei art. 6 par. 1 zdanie pierwsze u.p.e.a. rozstrzyga, iż w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Jak potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2023 r. (sygn. akt II OSK 2330/21), z art. 6 par. 1 u.p.e.a. wprost wynika zasada obligatoryjnego prowadzenia egzekucji administracyjnej (inaczej: zasada prawnego obowiązku podjęcia odpowiednich kroków przez wierzyciela w celu wszczęcia egzekucji). Zgodnie z nią wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, iż w sytuacji niewykonania określonych obowiązków przez zobowiązanego wierzyciel nie może się kierować własnym uznaniem czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek. Ponadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2023 r. (sygn. akt III FSK 2462/21) wyjaśnia, co należy rozumieć przez uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku: „w przypadku obowiązku o charakterze pieniężnym za uchylanie się od jego wykonania można uznać brak wpłaty zobowiązania w terminie jego płatności”. Jednak jak czytamy dalej w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, od tej ogólnej zasady podejmowania czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych są dwa wyjątki.

Wyjątek 1: należność do 160 zł

Pierwsze odstępstwo od zasady obligatoryjności egzekucji administracyjnej reguluje art. 6 par. 1 zdanie drugie u.p.e.a. Stanowi on, że wierzyciel może nie podejmować czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jeżeli wysokość należności pieniężnej nie przekracza 10-krotności kosztów upomnienia, chyba że okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż sześć miesięcy. W praktyce przepis ten daje wierzycielowi prawo do niewystawienia tytułu wykonawczego w sytuacji, gdy kwota zaległego podatku nie przekracza 160 zł, jednak pod warunkiem, że termin do upływu przedawnienia tej należności nie jest krótszy niż sześć miesięcy.

W tym miejscu należy podkreślić, że jest to prawo, a nie obowiązek wierzyciela. To czy wójt wystawi tytuł wykonawczy niezwłocznie po upływie siedmiu dni od daty doręczenia upomnienia, czy też w ostatnim możliwym dniu (przed rozpoczęciem okresu krótszego niż sześć miesięcy do upływu terminu przedawnienia), decyzja należy do niego. Nie naruszy on przepisów prawa, zwlekając z wystawieniem tytułu wykonawczego na należność mniejszą niż 10-krotna wartość kosztów upomnienia, do okresu krótszego niż sześć miesięcy do upływu terminu przedawnienia.

Przykład 1

Wyjątek 2: w ciągu roku po umorzeniu egzekucji

Drugie odstępstwo, które pozwala na niewystawienie tytułu wykonawczego (a przynajmniej jego późniejsze wystawienie, niż przewiduje to ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), zostało opisane w art. 6 par. 1c tej ustawy. Przepis ten stanowi, że: „wierzyciel może odstąpić od czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jeżeli nie upłynęło 12 miesięcy od dnia wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 par. 2 u.p.e.a., wydanego w sprawie prowadzonej na wniosek tego wierzyciela, na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego inne należności pieniężne zobowiązanego, chyba że zostanie ujawniony majątek lub źródło dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne”. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż art. 59 par. 2 u.p.e.a., do którego odwołuje się ustawodawca, przesądza o obligatoryjnym umorzeniu postępowania egzekucyjnego, w przypadku gdy dalsza egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne. Innymi słowy wójt ma prawo nie wystawić tytułu wykonawczego, jeżeli nie upłynęło 12 miesięcy od wydania przez naczelnika urzędu skarbowego postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z powodu nieściągalności zobowiązanego, zwłaszcza jeżeli wójt nie jest w stanie wskazać majątku lub źródła dochodu, z których egzekucja kolejnej zaległości przyniosłaby rezultat.

Przykład 2

Kiedy z upomnieniem, kiedy bez

Powyżej opisane dwa wyjątki stanowią jedyne odstępstwa od zasady obligatoryjności egzekucji – zasady dochodzenia należności na rzecz Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego. A zatem dla przypomnienia: czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (wystawienie tytułu wykonawczego) wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta czy zarząd związku międzygminnego podejmuje niezwłocznie po upływie siedmiu dni od daty doręczenia upomnienia. Przepisy egzekucyjne przewidują również możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego bez konieczności doręczenia upomnienia. Chodzi tu o rozporządzenie ministra finansów w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia.

Wystawiając tytuł wykonawczy bez wcześniejszego doręczenia upomnienia, wierzyciel musi stosować par. 5 rozporządzenia ministra finansów w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych. Przepis ten reguluje termin wystawienia tytułu wykonawczego bez wcześniejszego doręczenia upomnienia. Wynika z niego, że w przypadku gdy egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, wierzyciel wystawia tytuł wykonawczy obejmujący należność pieniężną, której wysokość przekracza 10-krotność kosztów upomnienia niezwłocznie – jeżeli nie zostały podjęte działania informacyjne, a jeżeli je podjęto – przed upływem 21 dni od dnia, w którym po raz pierwszy podjęto działania informacyjne. Natomiast jeśli należność pieniężna nie przekracza 10-krotności kosztów upomnienia (160 zł), to wierzyciel wystawia tytuł wykonawczy niezwłocznie, jeżeli okres do upływu terminu przedawnienia tej należności pieniężnej jest krótszy niż sześć miesięcy.

Pod lupą nie tylko RIO, lecz także NIK

To, czy jednostki samorządu terytorialnego wypełniają obowiązki wierzycieli w zakresie wystawiania tytułów wykonawczych oraz przestrzegania ustawowych terminów do ich wystawienia, jest przedmiotem wielu kontroli kompleksowych prowadzonych przez regionalne izby obrachunkowe. Działania w tym zakresie podejmuje też Najwyższa Izba Kontroli, która w raportach z kontroli szczegółowo wymienia jednostki, które zapominają o obowiązku podejmowania czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Przykładem jest chociażby dostępna na stronie internetowej NIK Informacja o wynikach kontroli „Dochody własne gmin województwa warmińsko-mazurskiego” (LOL.430.004.2021, nr ewidencyjny 152/2021/P/21/079/LOL). ©℗