NSA: Uchwały o dietach radnych gminnych trzeba publikować w dzienniku urzędowym

Uchwała rady miasta w sprawie diet radnych jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że błędy w określeniu daty wejścia w życie przepisów i brak publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym powodują jej nieważność – tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.

21 grudnia 2021 r. rada miasta wydała uchwałę, która miała uregulować kwestie diet i należności radnych miasta i gminy. Uchwałę opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej, a także wywieszono na tablicy ogłoszeń w siedzibie gminy. Jednak nie znalazła się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto w dość skomplikowany sposób określono datę wejścia w życie uchwały. Mianowicie w przepisach końcowych wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (czyli z 21 grudnia 2021 r.), ale z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r.

Nie uszło to uwadze miejscowej prokuratury, która zaskarżyła uchwałę do sądu administracyjnego, podnosząc brak publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i nieprawidłowe sformułowania przepisów końcowych określających wejście w życie tego aktu. Rada broniła się przed sądem, wskazując, że akt ten zawiera w zasadzie wyłącznie przepisy wewnętrzne, dotyczące organizacji pracy organów gminy, i nie ma konieczności publikowania go w dzienniku urzędowym województwa. Zaś wieloletnia praktyka, niekwestionowana przez wojewodę, pozwalała na podejmowanie uchwał w sprawie diet dla radnych bez publikowania ich jako aktów prawa miejscowego w dzienniku urzędowym.

Tej opinii nie zaakceptował jednak gdański wojewódzki sąd administracyjny, który, przychylając się do skargi prokuratury, unieważnił uchwałę. Rada zaskarżyła ten wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jednak nie uwzględnił skargi i ją oddalił, ostatecznie potwierdzając tym samym nieważność uchwały.

Zdaniem NSA uchwała w sprawie ustalenia diet radnych jest aktem prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy abstrakcyjne, które odnoszą się do powtarzalnych zdarzeń, jakimi są zasady ustalania diet. Nie dotyczą pojedynczego konkretnego zdarzenia. Poza tym przepisy takiej uchwały dotyczą każdej osoby sprawującej mandat radnego – adresatem są więc każdorazowo osoby pełniące te funkcje, zatem nie są to imiennie wymienione, konkretne osoby. Normy nie mają więc charakteru indywidualnego.

Ponadto uchwała w sprawie określenia diet radnych została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.). Nie można więc przyjąć, jak podkreślił NSA, że jest to akt wewnętrzny organu gminy.

– Jak wynika z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, istnieją dwie kategorie wad uchwał i zarządzeń organów gminy: istotne i nieistotne. Nieistotne naruszenie prawa skutkuje tylko wskazaniem naruszenia prawa przez taki akt. Natomiast istotne naruszenie prawa powoduje nieważność uchwały lub zarządzenia. Brak publikacji uchwały rady miasta, mającej walor aktu prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa – wyjaśniła sędzia Małgorzata Masternak-Kubiak. Dodała, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) akty wchodzą w życie 14 dni od ogłoszenia, chyba że zostanie określony dłuższy termin, a tylko w wyjątkowych przypadkach określonych ustawą akty mogą wchodzić w życie w terminie krótszym lub w dacie ogłoszenia. Tymczasem w przedmiotowej uchwale określono to w taki sposób, że mamy dwie różne daty: obowiązywania uchwały i wejścia jej w życie.

– To jest poważne naruszenie zasad techniki prawodawczej. Tak nie może być. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może zatem budzić wątpliwości lub wprowadzać w błąd. Nie wolno formułować przepisu tak, że dany akt wchodzi w życie w jednym dniu, a obowiązuje od innego dnia. Te błędy oraz brak publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowią istotne naruszenie prawa, a to oznacza, że rozstrzygnięcie sądu I instancji co do nieważności zaskarżonej uchwały jest prawidłowe, a skarga kasacyjna organu nie jest zasadna – powiedziała sędzia Małgorzata Masternak-Kubiak. ©℗