Włodarze nie mają pewności, ilu mogą powołać zastępców

Obecnie zależy to od liczby mieszkańców. Ale nie wiadomo, jak ją ustalić, bo nie ma definicji ustawowej terminu „mieszkaniec”. Dlatego przedstawiciele samorządów kilka dni temu zaapelowali do rządu, aby ją opracować. Zwłaszcza że może się przydać na potrzeby projektowanej ustawy o dochodach gmin

Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym liczba zastępców wójtów zależy od liczby mieszkańców. W gminie do 20 tys. mieszkańców może być jeden, do 20 tys. – dwóch, do 100 tys. – trzech, a powyżej 200 tys. – czterech. Niestety w tej ustawie nie zdefiniowano terminu „mieszkaniec”. Również w innych przepisach próżno szukać jednej, ogólnie obowiązującej definicji. Problem wrócił jak bumerang po ostatnich wyborach samorządowych. W praktyce włodarze przy ustalaniu liczby swoich zastępców z ostrożności przyjmują definicję stosowaną przez GUS.

– Jednak definicja GUS jest niedoskonała, bowiem odwołuje się do osób zameldowanych i przebywających na okres czasowy. Tymczasem tych ostatnich trudno ustalić, w efekcie bywają olbrzymie rozbieżności między statystyką a stanem faktycznym. Szczególnie w dużych miastach, w których jest dużo uchodźców z Ukrainy, lub w ośrodkach akademickich, gdzie liczba mieszkańców podana przez GUS jest często nawet o jedną trzecią niższa od faktycznej – mówi Marek Wójcik, pełnomocnik zarządu ds. legislacyjnych w Związku Miast Polskich. Jak dodaje, niektóre miasta w praktyce powinny mieć większą liczbę zastępców wójtów, niż wynika to z przeliczenia dokonanego na podstawie danych GUS.

Tymczasem jak zauważa Grzegorz Kubalski, zastępca dyrektora biura Związku Powiatów Polskich, niejednolite rozumienie terminu powoduje niepewność prawną: włodarze mają wątpliwości, czy przyjmując wskaźnik GUS za postawę ustalania limitu swoich zastępców, czynią właściwie. Zwłaszcza że gdy inne źródła, takie jak Centralny Rejestr Wyborców czy ewidencja ludności, wskazują różne liczby.

Na przyszłość

Dlatego samorządy na ostatniej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, przedstawiciele Związku Miast Polskich i Unii Metropolii Polskich zaapelowali o opracowanie przez ustawodawcę jednolitej definicji pojęcia „mieszkańca”. – Szczególnie w kontekście planowanej nowelizacji ustawy o dochodach JST, gdzie również się pojawia określenie „mieszkaniec” i w dodatku w nowej odsłonie. Mowa jest bowiem o mieszkańcu przeliczeniowym, od którego mają być liczone dochody gminy, a te będą przecież różne w zależności od tego, czy kierować będziemy się zameldowaniem, zamieszkaniem, czy odprowadzanymi podatkami. Szczególnie że w gminach przygranicznych duża część mieszkańców odprowadza podatki tam, gdzie pracuje, a więc np. w Niemczech czy Czechach – dodaje.

– Na pewno warto byłoby ujednolicić definicję i dookreślić status mieszkańca JST, tak aby było to najbliższe rzeczywistości, czyli liczby osób, które realnie w danej gminie/mieście mieszkają, korzystając z miejskich usług komunalnych i publicznych. Zwłaszcza gdyby miał od tego w jakimkolwiek stopniu zależeć poziom dochodów danej JST – wtóruje Włodzimierz Tutaj, rzecznik prasowy UM Częstochowa.

Także Maciej Kiełbus, partner zarządzający w Ziemski&Partners Kancelaria Prawna, Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy, jest zdania, że idealnym rozwiązaniem byłoby stworzenie uniwersalnej definicji mieszkańca (miejsca zamieszkania) stosowanej zawsze, o ile na zasadzie wyjątku ustawodawca nie wprowadzi definicji odmiennej. – Wypracowana definicja musiałaby mieć charakter względnie łatwo weryfikowalny, aby w praktyce nie stała się martwym i nic niedającym rozwiązaniem – uważa.

Ale w tej kwestii nie wszyscy eksperci są jednomyślni. Grzegorz Kubalski jest np. zdania, że nie jest konieczne przyjęcie jednej, uniwersalnej definicji. – Moim zdaniem ważne jest natomiast każdorazowe wyraźne wskazywanie, co ma być źródłem dla ustalenia określonej w przepisie liczby mieszkańców – uważa Grzegorz Kubalski.

Dla porównania: bardziej konkretnie ustawodawca rozwiązał kwestię ustalania liczby radnych. Zgodnie z przepisami w skład rady wchodzą radni w liczbie 15 w gminach do 20 tys. mieszkańców; 21 w gminach do 50 tys. mieszkańców; 23 w gminach do 100 tys. mieszkańców; 25 w gminach do 200 tys. mieszkańców oraz po trzech na każde dalsze rozpoczęte 100 tys. mieszkańców, nie więcej jednak niż 45 radnych. – Przy czym liczba radnych według kodeksu wyborczego jest uzależniona od liczby mieszkańców ustalonej w Centralnym Rejestrze Wyborców. Ta zaś wynika z danych z ewidencji ludności i obejmuje osoby zameldowane w mieście na pobyt stały oraz przypisane do stałego obwodu głosowania – mówi Włodzimierz Tutaj. – W przypadku przepisów regulujących liczbę zastępców prezydenta nie ma takiego doprecyzowania, stąd np. w Częstochowie – zgodnie z posiadaną analizą prawną – przyjęto, że wskaźnikiem jest tu całkowita liczba mieszkańców według danych GUS – mówi rzecznik prasowy UM Częstochowa.

Zrezygnować z limitu

Samorządy są też zdania, że limit pozwalający powołać maksymalnie czterech zastępców jest zbyt niski. – W największych miastach to często za mało. Uważamy, że włodarze powinni mieć w tej materii całkowitą autonomię, czyli sami decydować o tym, ile ich faktycznie potrzebują – dodaje Marek Wójcik. – Najlepiej w ogóle usunąć uzależnienie liczby zastępców od liczby mieszkańców – wtóruje mu Grzegorz Kubalski. Z tego powodu na ostatniej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego ZMP i UMP zaproponowały również, by znieść wymóg uzależniania liczby zastępców od mieszkańców.

Zdaniem Jacka Sutryka, prezydenta Wrocławia, limitowanie liczby zastępców w JST ma więcej wad niż zalet. – Włodarz odpowiada przed mieszkańcami za skuteczne zarządzanie miastem i jest przez swoich mieszkańców rozliczany. Ważne, by mógł działać skutecznie i sprawnie. Jeden preferuje zarząd bezpośredni i wtedy właściwie zastępcy są niepotrzebni, inny dzieli przestrzenie odpowiedzialności i wtedy być może potrzebuje kilku zastępców. Czasem zarząd jest koalicyjny i wtedy poszczególne stronnictwa polityczne biorące odpowiedzialność za zarządzanie JST dzielą się obszarami odpowiedzialności.

I dodaje, że przykład Wrocławia pokazuje, że limit czterech zastępców i opieranie się na danych GUS może nie odpowiadać rzeczywistym potrzebom. – Ze statystyk GUS wynika, że we Wrocławiu mieszka ok. 650 tys. mieszkańców. Tymczasem z danych, jakie mamy na podstawie zużycia wody, wynika liczba ok. 800 tys. osób. Z kolei z dokładnych badań, które zleciliśmy w ubiegłym roku analitykom z Uniwersytetu Wrocławskiego, wyszło, że mieszka u nas ok. 893 tys. osób. To zatem o prawie jedną trzecią więcej, niż wskazują oficjalne dane GUS. Dochodzą jeszcze mieszkańcy aglomeracji – z kompleksowego badania ruchu wynika, że z miasta korzysta ok. 1,2 mln ludzi – wylicza Jacek Sutryk.

Samorządowcom przytakuje Maciej Kiełbus, który uważa, że w przypadku limitu zastępców wójta mamy do czynienia z nadregulacją w prawie samorządowym i formą narzucania odgórnego rozwiązania organizacyjnego. – To wójt (lub odpowiednio: burmistrz/prezydent) odpowiedzialny za organizację aparatu urzędniczego w gminie powinien decydować o liczbie potrzebnych mu zastępców i zakresie ich działania. Powinien być rozliczany przez mieszkańców z efektów swojej działalności, a nie prowadzących do nich rozwiązań stricte technicznych – podkreśla.

Nieco innego zdania jest Mateusz Karciarz, prawnik z Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy. – Odniesienie liczby zastępców do liczby mieszkańców w mojej ocenie jest właściwe, bowiem pozwala uniknąć sytuacji, w której zastępcy są powoływani w sposób niekontrolowany. Natomiast oczywiście można rozważyć zmianę aktualnych widełek, zwłaszcza że obowiązują one od początku, kiedy wójta wybieramy w wyborach bezpośrednich, tj. od 2002 r., kiedy to liczba zadań powierzonych do realizacji gminom była zdecydowanie mniejsza niż obecnie, a co za tym idzie, niewykluczone, że obecnie w niektórych gminach rzeczywiście jest potrzeba większej liczby zastępców – twierdzi Mateusz Karciarz.

Rozwiązanie doraźne

Co powinni robić włodarze, którzy mają wątpliwości, jaką przyjąć definicję pojęcia „mieszkaniec” w sytuacji, gdy dane z różnych rejestrów są rozbieżne?

Mateusz Karciarz zwraca uwagę, że w aktualnym stanie prawnym, wynikającym głównie ze znowelizowanych przepisów kodeksu wyborczego, liczbę radnych ustala się w oparciu o informacje wynikające z Centralnego Rejestru Wyborców. – Pytanie więc, czy właśnie dane ujawnione w tym rejestrze nie powinny stanowić podstawy do ustalenia liczby mieszkańców również na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, chociażby w kontekście dopuszczalnej liczby zastępców wójtów, burmistrzów, prezydentów miast – zastanawia się. I dodaje:

– Moim zdaniem już dziś mamy mechanizm ustalania liczby mieszkańców na potrzeby regulacji ustrojowych i w mojej ocenie włodarze obecnie powinni z niego korzystać również przy ustalaniu liczby zastępców. Przykładowo w gminie do 20 tys. mieszkańców, gdzie rada gminy liczy 15 radnych, może być jeden zastępca. Jeśli mieszkańców jest już co najmniej 20 001, to rada gminy liczy 21 radnych, zaś zastępców może być już dwóch. Co najwyżej można byłoby postulować, aby w ustawie znalazło się jednoznaczne wskazanie, że liczbę zastępców ustala się na całą daną kadencję samorządową na podstawie ustalonej w Centralnym Rejestrze Wyborców liczby mieszkańców na konkretny dzień, np. ten sam dzień, który jest istotny w świetle kodeksu wyborczego na potrzeby ustalenia liczby radnych w gminach – mówi. Prawnik nie widzi zagrożeń w korzystaniu z tego mechanizmu już obecnie, gdy dane z GUS są zaniżone w stosunku do danych z rejestru wyborców, np. jego zdaniem przyjęcie takiego mechanizmu pozwoli powołać np. trzech zastępców w sytuacji, gdy z innego rejestru (np. statystyk GUS) wynika, że liczba mieszkańców jest mniejsza i powinno być tych zastępców dwóch. – Zasadniczo najistotniejsze jest to, aby podmiot był w stanie wykazać, z której z baz korzysta i dlaczego – podkreśla Karciarz.

Również Grzegorz Kubalski uważa, że ryzyko zarzutu nadużycia przepisów przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) korzystających przy ustalaniu liczby zastępców z analogii do przepisów kodeksu wyborczego jest znikome. – Skoro przepis jest niejasny, to jeśli włodarz gminy jest w stanie powołać się na konkretne dane, którymi się posłużył, to nie będzie można skutecznie postawić mu zarzutu złamania prawa – mówi.

Niemniej jednak doradza, by w każdej sytuacji sprawdzać, czy orzecznictwo i doktryna w odniesieniu do konkretnego przepisu nie wypracowały jednolitego stanowiska odnośnie do źródła danych. Jeśli tak się stało – trzeba sięgnąć po dane z tego źródła. Jeśli nie – należy wykorzystać dane najbardziej adekwatne do obszaru, z którego pochodzi przepis, a standardowo najbardziej aktualne dane GUS. ©℗