Jak zmieniać oświatę, żeby samorządy bolało mniej

Finansowanie systemu edukacji to swego rodzaju umowa społeczna, zakładająca inwestycję w przyszłe kadry (gospodarcze, społeczne) wspólnoty ponadpokoleniowej żyjącej na terytorium danej struktury politycznej.

W państwach OECD całkowite wydatki na ucznia/studenta w placówkach edukacyjnych od etapu przedszkolnego do poziomu szkolnictwa wyższego wynoszą średnio 27 proc. rocznego PKB na mieszkańca tych krajów (raport „Education at a_Glance 2023. OECD Indicators”, s. 288). Skala zaangażowania finansowego państw o wysokim poziomie i aspirującym do wysokiego poziomu rozwoju gospodarczego wskazuje, że dziedzina systemowej socjalizacji oświatowej i akademickiej kolejnych roczników jest ich priorytetem wydatkowym.

Kogo boli edukacja

Samorządowym truizmem jest twierdzenie, że partycypacja budżetu centralnego w systemie finansowania edukacji publicznej jest nie tylko wysoce niezadowalająca, lecz jednocześnie wysoce niepokojąca. Jednostki samorządu terytorialnego co roku, z wielką obawą, oczekują na przekazanie części oświatowej subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa na wychowanie przedszkolne, na zakup podręczników i materiałów edukacyjnych czy też pomoc materialną o charakterze socjalnym. Środki publiczne trafiają przecież nie tylko do publicznych instytucji edukacyjnych. Po spełnieniu wymagań określonych w przepisach pieniądze te, w postaci dotacji samorządu, trafiają również do instytucji opieki nad dziećmi, przedszkoli oraz szkół prowadzonych przez podmioty niesamorządowe.

Zakładając hipotetycznie, skierowanie do wszystkich samorządów lokalnych w Polsce ankiety, w której zapytalibyśmy się o propozycję wykreślenia tylko jednego zadania własnego gminy – spośród 23 zadań enumeratywnie określonych w art. 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – przypuszczam, że przy założeniu pełnego zwrotu ankiet, otrzymalibyśmy 2 tys. wskazań (przy liczbie gmin w Polsce wynoszącej – na 1 stycznia 2024 r. – 2477) na „edukację publiczną”. Poddanie tego obszaru zbiorowej potrzeby wspólnoty pewnej formie centralizacji, ze względu na finansowe obciążenie JST, cieszyłoby się ogólnym poklaskiem. Jednak czy powrót do początku lat 90. zeszłego wieku to rozwiązanie potrzebne i optymalne? Za finansowanie zadań oświatowych jest odpowiedzialne w dalszym ciągu państwo, które jednak nie wywiązuje się z tego obowiązku w sposób rzetelny.

Skomplikować to, co już jest trudne

System finansowania oświaty w Polsce, jak wskazują nie tylko osoby postronne, lecz także eksperci, cechuje się dużą złożonością. Algorytm wyliczenia głównego źródła finansowania – subwencji oświatowej – jest z jednej strony bardzo skomplikowany, a z drugiej – co kluczowe – nie gwarantuje pełnego pokrycia wydatków ponoszonych przez gminy na realizację zadań oświatowych (subwencja jest ustalana m.in. z pominięciem finansowania zadań związanych z dowozem uczniów). Strona rządowa rokrocznie komunikuje zwiększenie środków tejże subwencji (w 2015 r. wynosiła 40 mld zł, w budżecie 2024 r. jest zaplanowana w wysokości 88 mld zł), strona samorządowa odnotowuje zaś jeszcze bardziej dynamiczny wzrost wydatków w obszarze edukacji publicznej.

Udział subwencji oświatowej i dotacji bieżącej na cele oświatowe w łącznych wydatkach wszystkich jednostek samorządu terytorialnego na oświatę (działy 801 i 854) w ostatnich kilkunastu latach zmniejszył się wyraźnie. O ile jeszcze do 2016 r. stanowił 70 proc., o tyle w ostatnich latach sukcesywnie się zmniejszał, osiągając 63 proc. w 2021 r., w 2024 r. odnotowuje zapewne pułap w przedziale 55–58 proc. Oświata jest więc w coraz mniejszym stopniu finansowana z subwencji i dotacji, a w coraz większym – z dochodów własnych, kosztem innych zadań samorządu.

Wydatki bieżące a edukacja

W podlaskiej miejsko-wiejskiej gminie Wasilków, zamieszkanej przez ponad 21 tys. mieszkańców, finansowanie zadań własnych w dziedzinie edukacji publicznej w przeważającym stopniu spoczywa na gminie. Udział subwencji oświatowej oraz dotacji na przedszkola w wydatkach bieżących gminy (wydatki nieobejmujące wydatków majątkowych – na inwestycje w budowę, rozbudowę, remont placówek) na zadania edukacji publicznej stanowił w ostatnich pięciu latach, średnio, jedynie 40 proc. Tym samym 6 zł z każdych 10 zł wydatkowanych na energię i media w placówkach, płace nauczycieli i pracowników na etatach niepedagogicznych, przygotowanie i dowóz posiłków do szkół, nie pochodziło ze źródła centralnego dedykowanego oświacie. Symptomatyczne jest, że w przypadku naszej gminy, gdy deficyt wydatków bieżących na oświatę był kilkunastomilionowy (2019–2021), udawało się nam zrealizować budżet całej gminy z nadwyżką budżetową (6,7 mln w 2019 r., 0,4 mln w 2020 r., 3,2 mln w 2021 r.). Ostatnie dwa lata, w których to różnica pomiędzy wydatkami bieżącymi na edukację publiczną a subwencją oświatową i dotacją na przedszkola przekroczyła pułap 20 mln zł, zamykaliśmy budżet ogólny gminy z deficytem (9,89 mln zł w 2022 r., 8,56 mln zł w 2023 r.). Sytuacja ta zmusza do przedefiniowania priorytetów rozwojowych całej gminy, presji na poszukiwanie oszczędności w obszarach, w których nie powinniśmy i nie możemy oszczędzać (bezpieczeństwo, ład przestrzenny, dostęp do kultury).

Jakie zmiany

Wszystkie wymienione kwestie wywołują refleksję nad koniecznością zmian systemowych w kształtowaniu subwencji oświatowej, dotacji przedszkolnej czy konieczność pochylenia się nad możliwością finansowania żłobków publicznych z budżetu państwa. Należy zadać pytanie – czy to w porządku, jeśli władza centralna odgórnie kształtuje wynagrodzenia nauczycieli, nie zapewniając pełni środków na pokrycie tychże wynagrodzeń? Czy właściwym jest, że narzuca gminom obowiązek finansowania miejsc przedszkolnych, przewidując, że dotacja z budżetu centralnego pokryje ok. 15 proc. kosztów funkcjonowania tych placówek? Wreszcie, na ile ważne i potrzebne programy na utworzenie miejsc żłobkowych typu „Maluch+” faktycznie na trwale wpłyną na zwiększenie miejsc żłobkowych skoro po trzech latach funkcjonowania programu samorządy pozostają z kosztami utrzymania żłobka zupełnie same?©℗