Nowa rada nie zmieni rezerwy celowej w budżecie w trakcie roku

Czy nowa rada miejska może zwiększyć poziom rezerwy celowej na wydatki majątkowe (m.in. na rozbudowę budynku ośrodka pomocy społecznej) o 200 tys. zł (klasyfikacja 758/75818/680)? Czy jest dopuszczalna taka zmiana w budżecie?

Z pytania wynika, że na sesji nowo wybranej rady miejskiej ma być rozpatrywany projekt uchwały w sprawie zmiany w uchwale budżetowej gminy – chodzi o zwiększenie wysokości rezerwy celowej. Rezerwy budżetowe (a do tej kategorii należy rezerwa celowa) są kategorią wydatków budżetu samorządowego, o którym mowa w art. 212 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Z kolei w art. 222 ust. 1 u.f.p. postanowiono, że w budżecie JST tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1 proc. i nie wyższej niż 1 proc. wydatków budżetu. Zgodnie zaś z ust. 2 w budżecie JST mogą być tworzone rezerwy celowe:

1) na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu JST;

2) na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2;

3) gdy odrębne ustawy tak stanowią.

Ponadto w art. 222 ust. 3 u.f.p. podano, że suma rezerw celowych, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 3, nie może przekroczyć 5 proc. wydatków budżetu JST. Z kolei według art. 222 ust. 4 u.f.p. zarząd JST dokonuje podziału rezerw, o których mowa w ust. 1 i 2.

Kiedy można zaplanować

Z przytoczonych przepisów trudno jednak wnioskować, czy dopuszczalne jest zwiększenie poziomu wspomnianej rezerwy celowej w trakcie roku budżetowego. W tej kwestii pomocne będzie stanowisko zawarte w uchwale nr 113/2024 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze z 11 kwietnia 2024 r. (www.zielonagora.rio.gov.pl). Organ nadzoru weryfikował uchwałę rady miasta w sprawie zmiany uchwały budżetowej, na mocy której dokonano zwiększenia rezerwy celowej z przeznaczeniem na wydatki majątkowe o 80 tys. zł. RIO wskazała m.in., że taka zmiana budżetu narusza art. 222 ust. 2 pkt 1 u.f.p. Podkreśliła też, że w budżecie JST mogą być tworzone rezerwy celowe na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie wykonywania budżetu JST. Zatem ustawodawca wyraźnie zakreślił termin dla tworzenia rezerw celowych i określenia ich wysokości – do czasu ostatecznego opracowania i uchwalenia budżetu przez organ stanowiący.

Ogólna i celowa

Jednocześnie podkreślono, że po tym terminie utworzenie oraz zwiększenie takiej rezerwy jest niezgodne z prawem. Jak wyjaśniono, zwiększenie rezerwy celowej w okresie wykonywania budżetu nie może być traktowane jako tożsame z jej ustaleniem na etapie opracowania budżetu, a wyłącznie do tego upoważnia art. 222 ust. 2 pkt 1 u.f.p. Na etapie wykonywania budżetu możliwa jest jedynie zmiana kwoty rezerwy ogólnej, natomiast takie działanie jest niedopuszczalne w odniesieniu do rezerwy celowej. RIO dodatkowo wyjaśniła, że rezerwy celowe tworzone w budżecie JST są rezerwami fakultatywnymi (poza rezerwą na zarządzanie kryzysowe). Rezerwa ma charakter celowy, jeżeli łącznie są spełnione dwie przesłanki, tj. następuje określenie celu wydatku, na jaki mogą być przeznaczone środki z rezerwy, oraz brak jest możliwości dokonania szczegółowego podziału na pozycje klasyfikacji budżetowej w okresie opracowywania budżetu. Rezerwy celowe są tworzone na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu (art. 222 ust. 2 pkt 1 u.f.p.), a zatem nie jest możliwe przyporządkowanie danego wydatku do odpowiednich podziałek klasyfikacji budżetowej. Konieczność wskazania celu wykorzystania rezerwy celowej jest podstawową funkcją odróżniającą rezerwę celową od rezerwy ogólnej, przy czym cel ten określony jest na tyle ogólnie, że nie jest możliwa klasyfikacja zadania finansowanego z tych środków. Finalnie RIO wyznaczyła radzie miasta termin na dokonanie we własnym zakresie zmian mających na celu usunięcie wskazanego wyżej istotnego naruszenia prawa, pod rygorem skutków określonych w art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Podsumowując, opisany w pytaniu pomysł na zmianę budżetu – zwiększenie poziomu rezerwy celowej – nie jest prawnie dopuszczalny. Przepisy ustawy o finansach publicznych wykluczają bowiem zmianę poziomu rezerwy celowej w trakcie roku budżetowego. Nie uzasadnia tego również to, że zmienił się skład rady gminy po wyborach. Możliwa jest natomiast zmiana rezerwy ogólnej. Jednak po zwiększeniu nie może ona przekroczyć 1 proc. wydatków budżetu. ©℗