Nowelizacja przepisów o planowaniu przestrzennym może spowodować konieczność zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Między innymi ze względu na sporządzanie bilansu terenów pod zabudowę.
Przy prowadzeniu gminnej polityki przestrzennej większość problemów samorządów dotyczy zapewne miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i ustalania warunków zabudowy. Ale problem obejmuje także podstawowy programowy dokument gminny, czyli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jest to obowiązkowy akt wewnętrznie wiążący, którego zakres musi się odnosić do powierzchni całej gminy.
Studium to nie tylko dokument koncepcyjny, programowy. To jednocześnie akt, z którym nie może być sprzeczny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Czasem więc zmiana konkretnych planów miejscowych wymaga uprzedniej zmiany studium. Zresztą nie jest to jedyny powód zmiany studium. Dokumenty tego rodzaju przyjęte kilka, kilkanaście lat temu są już nieaktualne zarówno z punktu widzenia dokonywanej diagnozy uwarunkowań przestrzennych, jak i zgodności ze stanem prawnym i faktycznym. Może to powodować coraz większe problemy. Mając powyższe na uwadze, praktycznie każda gmina powinna zdawać sobie sprawę z tego, jaki powinien być aktualny zakres studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i jakie ewentualne problemy mogą się pojawić przy okazji jego zmian. Szczególną rolę w tym kontekście będą odgrywać zmiany wynikające z ustawy o rewitalizacji.
Wojewoda wyda zastępczo
W art. 10 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) zostały określone najważniejsze elementy, które powinny się znaleźć w każdym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wyróżnia się dwie główne części studium – dotyczące uwarunkowań oraz dotyczące kierunków związanych z planowaniem przestrzennym. W ramach pierwszej z nich najpierw należy zwrócić uwagę na określenie dotychczasowego przeznaczenia terenu, jego zagospodarowania, uzbrojenia, a także stanu ładu przestrzennego i wymogów ochrony z tym związanych. Przy tej okazji trzeba podkreślić zróżnicowanie poszczególnych pojęć. Przeznaczenie terenu obejmuje szerszy zakres możliwych działań związanych z faktycznym jego wykorzystaniem. Czasem niektóre sądy zbyt pochopnie utożsamiają zbliżone do siebie pojęcia: przeznaczenie, zagospodarowanie czy funkcja terenu. Zagospodarowanie jest pojęciem węższym i odnosi się do konkretnych, możliwych działań na nieruchomości (zresztą nie bez powodu pełna nazwa odnoszących się do konkretnych inwestycji decyzji lokalizacyjnych to decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu).
Warto zwrócić uwagę, że dość istotną rolę odgrywa określenie w studium inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Gdy inwestycje te nie zostaną określone, a uprzednio zawrze się je w dokumentach rządowych lub planie zagospodarowania przestrzennego województwa – wojewoda będzie mógł rozpocząć procedurę związaną z wydaniem zarządzenia zastępczego. Czyli w sytuacji, gdy gmina nie dokona stosownej aktualizacji studium (np. po wcześniejszej aktualizacji planu zagospodarowania przestrzennego województwa i rozszerzeniu jego zakresu o nowe inwestycje celu publicznego), wojewoda może na koszt gminy wydać zarządzenie zastępcze określające na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tego typu sytuacje w praktyce zdarzają się stosunkowo rzadko, ale nie można ich wykluczyć.
Ustawodawca określa również wytyczne dotyczące określenia w studium obszarów, na których będą rozmieszczone urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (a także ich stref ochronnych), oraz obszarów związanych z lokalizacją wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (czyli obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 mkw.). W obu przypadkach skutki określenia w studium tego rodzaju obiektów wiązać się będą z koniecznością uchwalenia dla nich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Nowe elementy
Osobno należy zwrócić uwagę na nowe elementy studium wynikające z brzmienia ustaw niedawno nowelizujących ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim chodzi w tym kontekście o ustawę o rewitalizacji. I tak w ramach uwarunkowań studium ważnym elementem staje się określenie potrzeb i możliwości rozwoju gminy uwzględniające w szczególności:
wanalizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne;
wprognozy demograficzne, w tym uwzględniające (tam, gdzie to możliwe) migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego;
wmożliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej, infrastruktury technicznej i społecznej służących realizacji zadań własnych gminy;
wbilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.
Uwzględniając zaś wspomniany bilans terenów, w studium trzeba określić również:
wkierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów;
wkierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.
Wybrane kwestie proceduralne związane zwłaszcza z dokonywaniem bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę omawiamy dalej. Trzeba zaznaczyć, że obecnie zakres studium został znacznie rozszerzony i powiązany z prowadzonymi analizami. Zwłaszcza pojęcie „potrzeby i możliwości rozwoju gminy” jest w tym kontekście bardzo szerokie. Powinno ono obejmować skonkretyzowane i połączone z innymi uwarunkowaniami wyniki przeprowadzonych analiz. Analizy te zaś muszą być weryfikowalne i obiektywnie mierzalne. Między nimi a zapisami studium musi występować ścisły związek przyczynowo-skutkowy. Dyskusyjna byłaby sytuacja, gdyby przed sporządzeniem lub zmianą studium zostały podjęte jakieś analizy ekonomiczne czy środowiskowe, a w samej treści studium znalazłyby się tylko powołania na te analizy, bez przedstawienia konkretnych danych.
Osobna kwestia to bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Jego wprowadzenie do studium wiąże się z poczynionym przez ustawodawcę założeniem, że obecnie zbyt wiele terenów w gminach zbyt łatwo i zbyt szybko jest przeznaczanych pod zabudowę. Dlatego też wprowadzone regulacje mają na celu ograniczenie tego trendu. Również sposób opracowywania bilansu terenów pod zabudowę przedstawiamy poniżej. W tym miejscu należy wskazać, że określenie w studium terenów możliwych pod zabudowę może determinować w znaczącym stopniu dalszą politykę przestrzenną gminy, zwłaszcza jeżeli jest ona oparta na miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Jak dokonać zmiany
Na obecnym etapie przeważająca większość gmin w Polsce ma już uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ewentualnym proceduralnym problemem nie będzie więc podjęcie działań zmierzających do uchwalenia nowego studium, ale raczej do zmiany studium już obowiązującego. Odbywają się one jednak na bardzo zbliżonej zasadzie. W pierwszej kolejności trzeba tylko zastrzec, że o ile studium jako dokument musi się odnosić do całej powierzchni gminy, o tyle zmiana studium może obejmować tylko wybraną część gminy. W krokach pokazujemy, jak dokonać zmiany.
Bilans terenów pod zabudowę
Jednym z najważniejszych efektów zmian ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność przeprowadzania bilansu terenów pod zabudowę przy okazji uchwalania lub zmiany studium. Ustawodawca doprecyzował obowiązki gmin występujące przy okazji dokonywania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Obejmują one:
wsformułowanie na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i prognoz demograficznych maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę (wyrażone w powierzchni użytkowej zabudowy i w podziale na jej funkcje);
woszacowanie chłonności gminy – najpierw obszarów o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (w ramach danej jednostki osadniczej), a następnie innych obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę;
wporównanie określonego zapotrzebowania i stwierdzonej chłonności przestrzennej – jeżeli to pierwsze jest większe, można poza wymienionymi obszarami określić nową zabudowę (jeżeli się nie określi – nie będzie takiej możliwości);
wokreślenie możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej i społecznej służących realizacji zadań własnych gminy, a także potrzeb inwestycyjnych gminy związanych z zadaniami własnymi w zakresie lokalizacji nowej zabudowy.
Zapotrzebowanie na nową zabudowę określone w ramach przeprowadzonych analiz może zostać zwiększone maksymalnie o 30 proc.
Te zasady mogą powodować w gminach sporo różnych problemów. Dotyczyć one mogą chociażby zakresu przeprowadzanych analiz przy okazji zmiany studium odnoszącego się do części, a nie całości gminy. Wydaje się, że w takim przypadku konieczne będzie mimo wszystko określenie zapotrzebowania i chłonności demograficznej dla całego obszaru gminy, a nie tylko dla jego części. Skoro bowiem w trakcie procedury sporządzania i zmian studium, zgodnie z nowym brzmieniem ustawy, bilans terenów pod zabudowę musi być przeprowadzony, nie można tego obowiązku traktować zdawkowo. Jednak po dokonaniu tego rodzaju bilansu w ramach jednej zmiany studium, przy okazji kolejnej zmiany (np. dokonywanej rok później), nie będzie potrzeby modyfikacji wszystkich ustaleń i rozpoczynania wszystkiego od nowa. Można też rozważyć przeprowadzenie bilansu terenów pod zabudowę niezależnie od procedowania studium, a następnie zaadaptowanie jego wyników. Nie może to być jednak nadmiernie rozciągnięte w czasie. Tym bardziej że ustawodawca skłania się do powiązania sporządzania bilansu i prac nad studium, czemu daje wyraz chociażby w art. 10 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem działania związane z przygotowaniem bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę mogą wymagać powtórzenia (na zasadzie prowadzenia analizy poszczególnych wariantów), także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium. ©?
WAŻNE
Uwzględnienie w studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz obszarów związanych z lokalizacją wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wiązać się będzie z koniecznością uchwalenia dla nich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
4 kroki do nowego studium lub jego zmiany
KROK 1. Uchwała rady. Procedurę rozpoczyna uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia studium (uchwała intencyjna). Ustawodawca nie przewiduje dodawania do niej załącznika graficznego.
KROK 2. Wójt przejmuje działanie. Kolejne czynności są podejmowane przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta. Obejmują one m.in.:
● ogłoszenie, obwieszczenie informacji o zmianie studium;
● przygotowanie jego projektu; studium musi być zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Ustawodawca wskazuje, że przy sporządzaniu studium należy uwzględnić ustalenia tego planu, tak więc należy przyjąć, iż chodzi tu o wszystkie jego weryfikowalne postanowienia. Kolejnym dokumentem, który powinien być brany pod uwagę, jest studium metropolitalne. Jednak przynajmniej w najbliższych miesiącach dokumenty te nie zostaną uchwalone w gminach i pozostaną co najwyżej na papierze. Aby je uchwalić, potrzebne jest bowiem powołanie odpowiedzialnego za nie związku metropolitalnego, a do tego ostatniego – wydanie rządowego rozporządzenia. Rząd natomiast najprawdopodobniej tego nie zrobi (także gminy zmieniające studium, pomimo wytycznych ustawowych w tym zakresie, obecnie nie muszą się tym przejmować). Jeżeli w planie zagospodarowania przestrzennego województwa nie zostały wprowadzone zadania rządowe, zwłaszcza inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, w studium należy uwzględnić również tego rodzaju zagadnienia. Przy zmianie studium trzeba więc zweryfikować najnowsze dokumenty rządowe, które mogą się odnosić do danej gminy;
● opiniowanie i uzgadnianie; zakres uzgodnień projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest tak znaczny jak zakres uzgodnień projektu planu miejscowego. Pamiętać jednak należy, że jedno z uzgodnień jest dokonywane przez zarząd województwa. Dotyczy ono zakresu zgodności projektu studium z planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Organ uzgadniający ma dużą swobodę manewru i oceny przez wskazany w ustawie pryzmat poszczególnych elementów studium. Poza tym ważnym elementem są (niewiążące dla organów gminy) opinie innych organów, np. starosty powiatowego, wojewódzkiego konserwatora zabytków czy regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Na tym etapie nie ma obowiązku ich uwzględniania. Tym niemniej część wyrażanych przez wskazane organy stanowisk może zwiastować problemy przy uchwalaniu planów miejscowych (gdzie niektóre organy uzgadniające będą już mogły zablokować projekt planu);
● konsultacje społeczne.
KROK 3. Ocena zgodności z prawem. Po zakończeniu prac nad studium, przed podjęciem ostatecznej uchwały rada gminy ocenia zgodność nowych postanowień z przepisami prawa. Musi więc wtedy zweryfikować nie tylko wskazane wyżej dokumenty, lecz także szczegółowo treść analizowanego powyżej art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
KROK 4. Uchwalenie studium.