Na początku roku Marcin Wiącek, rzecznik praw obywatelskich, zaapelował do premiera Donalda Tuska o przywrócenie standardów konstytucyjnych w służbie cywilnej.
Dobrze to świadczy o pamięci instytucjonalnej w Biurze Rzecznika, ponieważ to wystąpienie jest następnym krokiem po wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z konstytucją przepisów nowelizacji ustawy o służbie cywilnej z 30 grudnia 2015 r., który złożył poprzednik Wiącka, Adam Bodnar. Na niekonstytucyjność tej ustawy wskazywała również grupa posłów, reprezentowana przed trybunałem przez Borysa Budkę. Sprawa ta nie została jednak merytorycznie rozpoznana. Skończyła się umorzeniem z inicjatywy wnioskodawców, gdy do składu orzekającego zostali powołani sędziowie zwani dublerami.
Na wystąpienie Wiącka odpowiedział szef służby cywilnej, informując, że premier dostrzega konieczność wprowadzenia zmian w ustawie o służbie cywilnej. Niebawem mają zostać przedstawione propozycje zmian, które będą się opierać głównie na rozwiązaniach obowiązujących do 2016 r. To dobra wiadomość, jednak naprawianie służby cywilnej nie musi oznaczać wiernego odwzorowania stanu prawnego sprzed ponad ośmiu lat. Warto rozważyć wprowadzenie w życie innych, bardziej optymalnych, rozwiązań.
Potrzebne zasób i konkursy
Przepisy, których zgodność z konstytucją jest kwestionowana, dotyczą przede wszystkim wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Obowiązujący przed 2016 r. przepis, mówiący o tym, że obsadzenie wyższego stanowiska następuje w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru, zastąpiono regulacją stanowiącą, że dokonuje się tego przez powołanie. Uchylono również wymóg posiadania stażu pracy w jednostkach sektora finansów publicznych.
Nie ulega wątpliwości, że urzędy administracji rządowej funkcjonują w określonym reżimie prawnym i organizacyjnym, dlatego kandydaci na stanowiska kierownicze w służbie cywilnej powinni spełniać szczególne kryteria wiedzy i kompetencji. Stąd wziął się wymóg stażu pracy w jednostkach sektora finansów publicznych. Wydaje się jednak, że lepszym rozwiązaniem byłoby ustanowienie zasobu kandydatów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Zasób stanowiliby absolwenci Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, urzędnicy mianowani, uczestnicy aplikacji dyplomatyczno-konsularnej oraz osoby, które zdały egzamin do zasobu przeprowadzany cyklicznie przez KSAP. Tylko osoby stanowiące zasób, a więc spełniające niezbędne kryteria, byłyby uprawnione do udziału w naborze na wyższe stanowisko w służbie cywilnej. Dzięki temu konkurs mógłby polegać wyłącznie na sprawdzeniu wiedzy potrzebnej na konkretnym stanowisku.
Żeby ograniczyć wpływ czynnika politycznego na obsadę wyższych stanowisk, organizację konkursów należałoby powierzyć szefowi służby cywilnej. To wiązałoby się z koniecznością rozbudowy aparatu obsługującego ten centralny organ administracji rządowej, ponieważ obecnie jego zadania realizuje jeden departament w kancelarii premiera. W wariancie minimalnym szef służby cywilnej powinien uzyskać kompetencję do przeprowadzania konkursów na stanowiska dyrektorów generalnych. Jeżeli o losie zawodowym dyrektora generalnego nadal będzie decydować wyłącznie polityczne kierownictwo urzędu, to realizacja polityki kadrowej zgodnej ze standardami służby cywilnej wciąż będzie zagrożona.
Należy pamiętać, że obowiązujące do 2016 r. przepisy nie dawały zwycięzcy konkursu podstawy prawnej do wystąpienia ze skutecznym roszczeniem o nawiązanie stosunku pracy na wyższym stanowisku w służbie cywilnej, co potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego. Konkurs był sposobem wyłonienia najlepszego kandydata spełniającego wymagania do objęcia stanowiska, ale jego rozstrzygnięcie nie było wiążące dla pracodawcy, który podejmował ostateczną decyzję co do zatrudnienia. Taki stan prawny sprzyjał praktykom wypaczającym sens otwartego i konkurencyjnego naboru. Bywało, że stanowiska kierownicze pozostawały nieobsadzone przez lata, choć regularnie organizowano na nie konkursy, a na czele departamentów w ministerstwach zamiast dyrektorów stali „kierujący komórką organizacyjną”. Nowe przepisy powinny zatem wprost stanowić, że z kandydatem wyłonionym w ramach konkursu nawiązuje się stosunek pracy.
Więcej urzędników mianowanych
Jak wspomniałem, moim zdaniem częścią zasobu kandydatów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej powinni być urzędnicy mianowani. Służyłoby to budowaniu administracji prawdziwie bezstronnej i neutralnej politycznie, gwarantującej ciągłość realizacji zadań państwa. Należy dążyć do zwiększenia zainteresowania udziałem w postępowaniu kwalifikacyjnym na wyższe stanowiska poprzez tworzenie nowych zachęt i likwidację istniejących barier. Utworzenie zasobu kandydatów i włączenie do niego urzędników mianowanych byłoby zachętą, rezygnacja z opłaty wnoszonej przez uczestników postępowania kwalifikacyjnego – usunięciem istotnej bariery.
Żeby zwiększyć liczbę urzędników mianowanych, trzeba też utrzymać dotychczas istniejącą ścieżkę do uzyskania mianowania dla osób spoza administracji państwowej. Taką możliwość dawało do niedawna kształcenie w KSAP. Jednak wprowadzenie trybu dualnego wraz z jego zawężającymi grono kandydatów kryteriami rekrutacyjnymi spowodowało, że kształcenie w szkole, niegdyś otwartej dla wszystkich absolwentów wyższych uczelni, nie jest obecnie dostępne nawet dla pracowników urzędów samorządu terytorialnego.
Rekrutacja na wyższe stanowiska i ścieżka do mianowania to zaledwie dwa spośród wielu zagadnień, które trzeba na nowo uregulować w przepisach. Jest dużo kwestii do przedyskutowania i wiele różnych wariantów rozwiązań. Dlatego potrzebna jest debata w szerokim gronie, która powinna poprzedzić opracowanie projektu ustawy. ©℗
