Beneficjentów dotacji środowiskowej nie wolno ograniczyć do właścicieli nieruchomości

Rada miejska chce objąć dotowaniem budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, przy czym ze wsparcia będą mogli skorzystać wyłącznie właściciele nieruchomości. Czy z prawa do dotacji można wykluczyć np. najemców i dzierżawców?

Dotowanie zadań związanych z szeroko pojętą ochroną środowiska jest uregulowane w art. 405 prawa ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.). Wynika z niego m.in., że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej „może polegać na udzielaniu dotacji celowej (…) z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:

1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:

a) osób fizycznych,

b) wspólnot mieszkaniowych,

c) osób prawnych,

d) przedsiębiorców;

2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi (ust. 4)”.

Zgodnie zaś z art. 405 ust. 5 p.o.ś. zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania, określa w drodze uchwały odpowiednio rada gminy albo rada powiatu. Natomiast w ust. 6 wskazano, że udzielenie dotacji celowej następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4. W przypadku, gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis, jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej.

W opisanej sytuacji warto też zwrócić uwagę na art. 3 pkt 41 p.o.ś., z którego wynika, że pod pojęciem tytułu prawnego rozumie się: prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy.

Kto może skorzystać ze wsparcia

Z punktu widzenia konstruowania uchwały dotacyjnej przywołane wyżej regulacje prawne należy postrzegać jako wzajemnie się uzupełniające. W tym kontekście oznacza to, że rada miejska, przyjmując uchwałę dotacyjną, musi mieć na względzie krąg beneficjentów dotacji określony ww. przepisami. W konsekwencji uprawnionymi do tego rodzaju wsparcia będą nie tylko podmioty mające status właścicielski, lecz także podmioty dysponujące innym tytułem prawnym, np. umową najmu czy dzierżawy. Oba te stosunki prawne (wymienione również w treści pytania) mają podstawy normatywne w przepisach kodeksu cywilnego. Z art. 659 i art. 693 k.c. wynika, że przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Ponadto przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz.

Co mówią RIO

Kwestię kręgu uprawnionych do dotacji środowiskowej analizowało m.in. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w uchwale z 20 grudnia 2023 r., nr KI.411.166.2023. Organ weryfikował uchwałę rady gminy w sprawie przyjęcia regulaminu udzielania dotacji celowej na dofinansowanie budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy. W uchwale rady gminy znalazły się zapisy m.in. przewidujące, że: „W celu realizacji zadania własnego gminy w zakresie ochrony środowiska i gospodarki wodno-ściekowej udziela się dotacji celowych osobom fizycznym będących właścicielami nieruchomości położonych na obszarze Gminy (…..), zabudowanych budynkiem mieszkalnym”.

W ocenie izby rada gminy wykroczyła poza delegację ustawową, wynikającą z ww. art. 403 ust. 5 p.o.ś. Jak podkreślono, do kompetencji rady gminy należy określenie, w drodze uchwały, zasad udzielania dotacji celowej, obejmujących w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposobu jej rozliczania. Organ podkreślił również znaczenie art. 43 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. W efekcie stwierdzono, że: „Z uwagi na fakt, iż art. 403 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska określa krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania dotacji, zawężanie tego kręgu postanowieniami uchwały prawa miejscowego jest nieuprawnione”. Organ nadzoru powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 listopada 2014 r. (sygn. akt I SA/Kr 1656/14), gdzie m.in. wskazano, że: „(…) ustawodawca podał w art. 403 ust. 4 p.o.ś przykładowe kategorie podmiotów, do których taka uchwała może zostać skierowana, czyli beneficjentów dotacji. Za przyjęciem tezy, że stanowi to jedynie przykładowe wskazanie podmiotów, przemawia użycie sformułowania «w szczególności» oraz oddanie do kompetencji rady możliwości udzielenia tym podmiotom dotacji. Tym samym właściwa rada gminy może udzielić dotacji wszystkim podmiotom wskazanym w tym przepisie, bądź też, kierując się własną polityką w tym zakresie, jedynie niektórym, uznając, że pozostałe podmioty określonej pomocy nie wymagają. (…) Zdaniem Sądu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając uchwałę na zasadzie art. 403 ust. 4 p.o.ś., nie może jednak modyfikować (zawężać) kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji, wynikających z tych przepisów”. W podanym wyroku sąd dodatkowo wskazał, że zawężenie kategorii beneficjentów dotacji stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji RP przez wykroczenie poza granice upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego.

By podsumować: Objęcie dotowaniem wyłącznie właścicieli (ewentualnie współwłaścicieli) nieruchomości nie będzie legalnym rozwiązaniem. Dojdzie bowiem do niedozwolonego ograniczenia kręgu potencjalnych beneficjentów, który już został wyznaczony przepisami p.o.ś. W uchwale należy wprowadzić takie zapisy, które będą gwarantować prawo do dotacji podmiotom spełniającym kryteria z tej ustawy, w tym dysponującym prawem do nieruchomości wynikającym z umowy najmu czy dzierżawy. ©℗