Już ponad 13 lat minęło od momentu, gdy Trybunał Konstytucyjny wydał niekorzystne dla jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygnięcie odnoszące się do opodatkowania wyrobisk górniczych podatkiem od nieruchomości (wyrok z 13 września 2011 r., sygn. akt P33/09).

TK zakwestionował wtedy możliwość stosowania wprost zawartej w ustawie definicji budowli do wyrobisk górniczych, jednocześnie nie kwestionując możliwości opodatkowania podatkiem od nieruchomości poszczególnych elementów infrastruktury wyrobiska.

Ustawodawca nie zareagował

Powszechnie stosowana przez gminy wieloletnia praktyka dotycząca opodatkowania wyrobisk (oparta zresztą na orzecznictwie NSA) nagle okazała się błędna. Na podstawie tego orzeczenia i powołującego się na nie orzecznictwa sądów administracyjnych tzw. gminy górnicze z podatkowych wierzycieli stały się dłużnikami. Ze związanymi z tym skutkami finansowymi niektóre gminy borykają się do dziś.

Kwoty, które należało zwrócić przedsiębiorstwom górniczym, idą – bo wciąż się je spłaca – w setki milionów złotych. A jakby tego było mało – nie dość, że gminy zwracają nadpłaty, to jeszcze mają obowiązek zapłaty oprocentowania. A zostały ukarane za nie swoje błędy. W uzasadnieniu do wspomnianego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny, badając istnienie przesłanki funkcjonalnej do zadania mu przez WSA w Gliwicach pytania prawnego, zgodził się z tym sądem, że stan prawny jest niejasny. WSA ujął to tak, że art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych „jest przepisem niedookreślonym i niejasnym”.

Z zarzutem tym nie sposób się nie zgodzić – jest słuszny nie tylko w odniesieniu do przytoczonego przepisu. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych jest pełna niejasności i niedookreśloności. Jednak mimo że istnieje co do tego powszechna zgoda, ustawodawca niewiele zrobił, aby ten stan zmienić. A dla finansów gmin jest to jedna z najważniejszych kwestii.

Podatki od nieruchomości stanowią dla gmin jedno z podstawowych źródeł dochodów. Zaraz po wpływach z udziałów w podatkach, będących dochodem budżetu państwa, stanowią jeden z głównych filarów budżetów lokalnych. Dla przykładu dochody z tego tytułu w 2022 r. w mieście na prawach powiatu, takim jak Chorzów, wyniosły ok. 16 proc. dochodów własnych ogółem (z czego ok. 30 proc. dotyczy podatku od budowli).

Wspomniane orzeczenie, oprócz powszechnego zaskoczenia, powinno było wywołać określoną reakcję ustawodawczą. Powinno było, ale nie wywołało. Gminy zgromadzone w Stowarzyszeniu Gmin Górniczych już trzy lata po ogłoszeniu wyroku w jednym ze swoich stanowisk stwierdzały, że: „nie zauważono jakiejkolwiek skutecznej inicjatywy legislacyjnej podjętej przez Rząd czy Parlament, mającej na celu (…) umożliwienie normalnego i nade wszystko ostatecznego wymiaru podatku od nieruchomości”. Konieczność doprecyzowania definicji budowli była także przedmiotem kilku interpelacji poselskich.

Niestety, zaniechanie naprawy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poskutkowało kolejnymi działaniami Trybunału Konstytucyjnego. W dniu 13 grudnia 2017 r. TK orzekł o niekonstytucyjności art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zakresie, w jakim umożliwia on uznanie za budowlę obiektu budowlanego, który spełnia kryteria bycia budynkiem przewidziane w art. 1a ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W tym zakresie przepis utracił moc 27 grudnia 2017 r.

Z kolei 15 grudnia 2021 r. Trybunał Konstytucyjny wydał postanowienie o zasygnalizowaniu Sejmowi i Senatowi oraz ministrowi finansów istnienia uchybień w prawie, których usunięcie jest niezbędne do zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej (sygn. akt S 3/20). W postanowieniu tym stwierdzono m.in., że art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zawierający definicje budowli, budzi poważne wątpliwości co do jednoznaczności i precyzyjności określenia przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Mają o tym świadczyć bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, a także bardzo liczne wypowiedzi w doktrynie prawa finansowego.

Postanowienie sygnalizacyjne było prognostykiem kolejnego niezwykle istotnego dla jednostek samorządu terytorialnego orzeczenia. 4 lipca 2023 r. zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący właśnie definicji budowli (sygn. akt SK 14/21). Trybunał orzekł o niekonstytucyjności art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Tym razem zakreślił 18-miesięczny (licząc od dnia ogłoszenia wyroku) termin, po upływie którego ten przepis utraci moc. Trybunał wskazał na konieczność precyzyjnego zdefiniowania pojęcia budowli bez odwoływania się do definicji zawartych w innych ustawach.

Wyrok obligujący ustawodawcę do stworzenia nowej definicji jest, z oczywistych względów, niezwykle ważny dla budżetów gmin. Stąd konieczność zaangażowania się przedstawicieli gmin w ten proces. Propozycje zmian już są, są nawet projekty ustaw. Wersji nowej definicji jest kilka.

Różne koncepcje

Jedną z najczęściej zgłaszanych koncepcji jest powiązanie definicji budowli z klasyfikacjami statystycznymi (Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych czy też Klasyfikacją Środków Trwałych). Słabością tego rozwiązania jest to, że obiekty budowlane mogą być niejednorodne (chodzi o obiekty obecnie kwalifikowane częściowo jako budynki, a częściowo jako budowle), co niekoniecznie znajduje odzwierciedlenie w klasyfikacjach. Może być także problem z właściwym zaklasyfikowaniem danego obiektu i weryfikowalnością tej klasyfikacji.

Znaczna część tzw. podatkowców gminnych skłania się ku pomysłowi stworzenia w miarę kompleksowej definicji budowli. Jak jednak stwierdzają zwolennicy tej koncepcji, jej słabością – z uwagi na stale rozwijającą się technikę tworzenia obiektów – jest konieczność częstej nowelizacji przepisów, żeby uwzględnić nowe kategorie obiektów. Nie brak też zwolenników przeniesienia wprost definicji z prawa budowlanego do ustawy podatkowej. Wskazuje się, że rozwiązanie to byłoby szybkie, choć może prowizoryczne. Niestety doświadczenie uczy, że niektóre prowizorki są niezwykle długotrwałe. Przyszłość pokaże, która z tych propozycji przypadnie do gustu ustawodawcy. Postawione zostało jednak przed nim niezwykle trudne zadanie. Przepis, którego nie potrafiono naprawić w ciągu kilkunastu lat, musi zostać zmieniony w okresie kilkunastu miesięcy. ©℗