Gmina planuje pożyczkę? Nie trzeba odrębnej uchwały, gdy upoważnienie do jej zaciągnięcia wynika z budżetu

Nasza gmina zamierza zaciągnąć w styczniu pożyczkę na pokrycie deficytu, który przewidziano w uchwale budżetowej na 2024 r. Czy mamy podjąć specjalną uchwałę w tej sprawie, czy wystarczy odpowiedni zapis w treści uchwały budżetowej?

Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe ‒ tak wynika z art. 89 ust. 1 ustawy finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Przy czym mogą to robić w celu:

1) pokrycia występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST;

2) finansowania planowanego deficytu budżetu JST;

3) spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;

4) wyprzedzenia finansowania działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Warto tu także wspomnieć o art. 262 u.f.p., gdzie m.in. postanowiono, że „czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd, z zastrzeżeniem ust. 2”. Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika JST. Przepisy zaznaczają, że czynności prawnych dokonują odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta.

Instytucję pożyczki uregulowano w art. 720 kodeksu cywilnego, z którego wynika, że „przez umowę pożyczki dający pożyczkę zobowiązuje się przenieść na własność biorącego określoną ilość pieniędzy albo rzeczy oznaczonych tylko co do gatunku, a biorący zobowiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę samą ilość rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości”. Umowa pożyczki, której wartość przekracza tysiąc złotych, wymaga zachowania formy dokumentowej.

Ustawy nie rozstrzygają

Z powyższych przepisów niewątpliwie wynika możliwość zaciągania przez JST różnego rodzaju zobowiązań, w tym pożyczkowych. Co więcej, w myśl art. 212 ust. 1 pkt 4 u.f.p. uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych przychodów budżetu jednostki.

Z powyższych przepisów trudno jednak wnioskować, czy JST musi koniecznie podjąć odrębną uchwałę w sprawie zaciągnięcia pożyczki, czy może wystarczające będzie ujęcie odpowiedniego zapisu jedynie w uchwale budżetowej. Wątpliwości tych nie rozstrzyga również art. 58 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), który dotyczy zaciągania zobowiązań przez gminę. Z podanego przepisu wynika tylko, że „uchwały i zarządzenia organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła, z których zobowiązania te zostaną pokryte. Uchwały rady gminy, o których mowa w ust. 1, zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady”.

Stanowisko RIO

W kontekście sygnalizowanych wątpliwości użyteczne będzie stanowisko zawarte w piśmie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z 4 maja 2023 r. (znak WK.54.19.2023; https://bip.kielce.rio.gov.pl). W dokumencie tym zwrócono uwagę na istotne aspekty prawne.

Po pierwsze, przypomniano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c u.s.g., z którego wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zaciągania długoterminowych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Po drugie, zaakcentowano znaczenie art. 212 ust. 2 pkt 1 u.f.p., wedle którego, w uchwale budżetowej organ stanowiący JST może upoważnić zarząd do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 u.f.p.

Po trzecie, podkreślono również, że u.f.p. zezwala gminom w art. 89 na zaciąganie kredytów i pożyczek oraz emisję papierów wartościowych m.in. na finansowanie planowanego deficytu budżetu. Ponadto suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej gminy.

Odwołując się do ww. przepisów, RIO wskazała, że nie jest wymagane podjęcie odrębnej uchwały rady miasta w sprawie zaciągnięcia pożyczki, jeżeli upoważnienie takie wynika z uchwały budżetowej. Co jednak istotne, stanowisko to powinno uwzględniać założenie, że uchwała budżetowa została podjęta wymaganą kwalifikowaną większością z ww. art. 58 ust. 2 u.s.g., czyli bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Takie stanowisko pozostaje aktualne od wielu lat, o czym świadczy choćby uchwała Kolegium RIO w Warszawie z 22 lipca 2014 r. (nr 19.228.2014; https://warszawa.rio.gov.pl), w którym m.in. wskazano: „Uchwały rady gminy dotyczące zobowiązań finansowych zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Ustanowienie innych zasad głosowania niż dopuszczone ustawą jest niezgodne z prawem i daje organowi nadzoru prawo stwierdzenia nieważności uchwały”.

Podsumowując: nie ma obligatoryjnego wymogu podjęcia odrębnej uchwały w sprawie zaciągnięcia pożyczki. Wystarczające będzie ujęcie upoważnienia do zaciągnięcia wskazanej pożyczki w treści uchwały budżetowej. Warto jednak skonsultować sprawę z właściwą miejscowo RIO, może mieć ona bowiem odmienne stanowisko w podanym zakresie przedmiotowym. ©℗