W ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) ustanowiono zasadę bezpłatności dostępu do informacji publicznej.

Wyjątek od tej zasady polega na określeniu zapłaty z tytułu dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Na szkoleniach pojawiają się często pytania dotyczące uprawnienia organu do pobrania opłaty dodatkowej za udostępnienie informacji publicznej. ©℗

Wyjątek od zasady bezpłatności

PROBLEM Czy organ jest uprawniony do pobrania opłaty dodatkowej za udostępnienie informacji publicznej?

ODPOWIEDŹ Co do zasady dostęp do informacji publicznej ma charakter powszechny i bezpłatny, a w wyjątkowych sytuacjach podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może żądać od wnioskodawcy uiszczenia stosownej opłaty (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.). W interpretacji sądów administracyjnych prawodawca jako zasadę ustanowił bezpłatny dostęp do informacji publicznej, jednak wskazana bezpłatność nie jest bezwzględna, gdyż w ściśle określonych sytuacjach opisanych w art. 15 u.d.i.p. podmiot udostępniający będzie uprawniony do ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 października 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 418/22).

Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził w wyroku z 18 stycznia 2022 r. (sygn. akt III OSK 953/21), że żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji publicznej, pod warunkiem że zostanie wykazane, iż ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu. Jeżeli bowiem podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej musi ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem jej udostępnienia lub koniecznością jej przekształcenia w formę wskazaną we wniosku, to może pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą poniesionym kosztom (wyrok WSA w Gdańsku z 1 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 594/14).

Warto dodać, że w ocenie WSA w Warszawie nawet minimalne opłaty mogą zapobiegać nadużywaniu prawa do informacji i równocześnie dezorganizowaniu pracy podmiotów zobowiązanych do respektowania tego prawa (wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1805/16).

W związku z powyższym, jak słusznie stwierdził NSA: podmiot zwracający się o udzielenie informacji publicznej musi liczyć się z tym, że jeśli realizacja wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji wymaga analizy wraz z przejrzeniem papierowych dokumentów źródłowych, wyselekcjonowania i wynotowania z nich danych interesujących wnioskodawcę, to koszty wynikające z konieczności opracowania danych źródłowych w formie żądanej we wniosku obciążają wnioskodawcę (wyrok NSA z 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 264/21).

Co można odzyskać

PROBLEM Jak należy rozumieć pojęcie kosztów dodatkowych na gruncie u.d.i.p.?

ODPOWIEDŹ Prawodawca nie sprecyzował pojęcia kosztów dodatkowych w kontekście opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Przyjmuje się jednak, że kosztem dodatkowym jest koszt wykraczający poza normalne funkcjonowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (wyrok WSA w Szczecinie z 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1351/15; także NSA w wyroku z 26 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 411/21).

W ocenie sądownictwa administracyjnego wysokość kosztów musi jednak każdorazowo zostać określona w sposób indywidualny (wyrok WSA w Poznaniu z 12 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 475/12) – nie ma możliwości ustalenia odgórnego cennika za realizację poszczególnych kategorii wniosków o udostępnienie informacji (wyrok WSA w Gdańsku z 1 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 594/14; także WSA w Opolu w wyroku z 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 433/15).

Zdaniem WSA w Łodzi kosztem dodatkowym jest wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (NSA w wyroku z 20 stycznia 2017 r., sygn. I akt OSK 2436/16, oraz z 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21).

W świetle stanowisk prezentowanych przez sądy administracyjne przez „dodatkowe koszty” udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć „(…) rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku”. Tym samym, jeśli organ wykaże, że obsługa wniosku wymagała obciążenia konkretnego pracownika dodatkowymi obowiązkami, wykraczającymi ponad jego czas pracy, bądź też, że utrudniała normalne funkcjonowanie, będzie uprawniony obciążyć występującego o informację dodatkowymi kosztami, przy czym ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany, należycie uzasadniony i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 50/22; także WSA we Wrocławiu w wyroku z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 648/21; WSA w Warszawie w wyroku z 16 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 254/19).

Nie tylko za materiały

PROBLEM Jakiego typu dodatkowe koszty są związane z udostępnieniem informacji publicznej?

ODPOWIEDŹ Dodatkowe koszty, o których mowa w art. 15 u.d.i.p., można podzielić na rzeczowe i osobowe. Kosztami rzeczowymi będą np. koszty związane z materiałami wykorzystanymi na potrzeby udostępnienia, takimi jak papier, płyta CD itp. Kosztami osobowymi są z kolei np. koszty związane z wynagrodzeniem osoby przygotowującej odpowiedź na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej – wszak zachodzi tu konieczność wykonania dodatkowej pracy przez pracownika po godzinach jego pracy, za które podmiot zobowiązany musiałby tejże osobie zapłacić jako nadgodziny. Warto nadmienić, że WSA w Łodzi w wyroku z 11 października 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 418/22, określił pojęcie kosztu osobowego w następujący sposób: „koszty osobowe mogą być natomiast potraktowane jako dodatkowe, jeżeli konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika tylko ze specjalnej, szczególnej formy lub sposobu jej udzielenia wskazanej we wniosku” (podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z 1 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 594/14; WSA w Szczecinie w wyroku z 14 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Sz 21/06; także WSA we Wrocławiu w wyroku z 30 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 119/18).

Koszt pracy związanej z udostępnieniem informacji przekraczający normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów pracowniczych organu uzasadnia nałożenie na stronę wnioskującą kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji (wyrok NSA z 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 264/21).

W zakresie udostępnienia dużej liczby kopii dokumentów szczególne stanowisko zaprezentował WSA w Gdańsku, wskazując, że „jeżeli wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji publicznej poprzez wydanie mu kopii dokumentów, to ustalenie opłaty może być uzasadnione. W szczególności w okolicznościach sprawy, w której udzielenie informacji publicznej wiązało się ze sporządzeniem kopii kilkuset stron dokumentów zasadność pobrania opłaty nie budzi wątpliwości” (wyrok WSA w Gdańsku z 1 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 594/14; także NSA w wyroku z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1363/17).

Powyższy stan rzeczy prowadzi do wniosku, że możność pobrania opłaty dodatkowej za udostępnienie informacji publicznej jest obwarowana dwoma przesłankami:

1) powstanie wydatku rzeczywiście poniesionego ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej;

2) realizacja wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej.

Oznacza to, że organ związany treścią żądania jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w wymaganej przez wnioskodawcę formie oraz z wykorzystaniem odpowiednich narzędzi. W przypadku wniosku obszernego lub wymagającego od organu wykorzystania dodatkowych środków osobowych lub rzeczowych wnioskodawca musi się liczyć z tym, że zostanie obciążony opłatą dodatkową za udostępnienie żądanej informacji publicznej.

Jeśli wnioskodawca uchyla się od uiszczenia opłaty

PROBLEM Czy w przypadku nieuiszczenia przez wnioskodawcę opłaty dodatkowej za udostępnienie informacji publicznej organ jest nadal zobowiązany do załatwienia wniosku?

ODPOWIEDŹ W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z pierwotnym wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli inaczej mówiąc: jeśli nie wniesie on opłaty). Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Organ administracji publicznej nie może więc uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty.

Rozwiązanie przyjęte w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, nie pozostawia go w niepewności co do konieczności i zakresu realizacji ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 53/20, wyrok WSA w Olsztynie z 19 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Ol 58/17).

Zatem w przypadku braku reakcji wnioskodawcy na otrzymane powiadomienie o wysokości opłaty podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może odmówić realizacji wniosku, tj. wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji, ani też skorzystać z możliwości wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż skorzystanie z ww. sposobów zakończenia postępowania może nastąpić jedynie w ściśle określonych przepisami u.d.i.p. przypadkach (zob. postanowienie NSA z 1 października 2013 r., sygn. I OSK 2139/13; także wyrok WSA w Poznaniu z 26 maja 2021 r., sygn. IV SAB/Po 24/21). Należność związana z udostępnieniem informacji publicznej może być dochodzona na gruncie postępowania egzekucyjnego w administracji. ©℗