Gminy stąpają po kruchym lodzie, bo nie wiedzą, czy mają do nich prawo, czy nie. Poszczególne RIO zajmują odmienne stanowiska, a niedawny wyrok TSUE w tej sprawie jest różnie interpretowany, o czym świadczy z kolei opinia Ministerstwa Rozwoju i Technologii.

Podsumowując, mimo że, jak wynika z omawianego wyroku TSUE, przepisy dyrektywy nie mają zastosowania do transakcji handlowych, w których organ publiczny jest wierzycielem świadczenia pieniężnego, dyrektywa nie stoi na przeszkodzie rozwiązaniu o charakterze wewnątrzkrajowym, przewidzianym w ustawie”.

Powyżej zarysowany przegląd stanowisk ukazuje, że stanowisko TSUE z wyroku w sprawie C-327/20 wbrew oczekiwaniom nie rozwiało wątpliwości.

Konsekwencje niepobierania

Występujące rozbieżności w stanowiskach znaczących urzędów powodują uzasadnioną niepewność prawną po stronie JST. Jest to o tyle istotne, że JST będące podmiotami przynależnymi do sektora finansów publicznych muszą dbać o grosz publiczny. Wspomniany obowiązek ma charakter wielowymiarowy i obejmuje m.in.:

1) gospodarne wydatkowanie środków publicznych,

2) dochodzenie ewentualnych należności, we właściwej wysokości,

3) niedoprowadzanie do nieuzasadnionych wydatków budżetowych, np. powstania obowiązku zapłaty kontrahentowi odsetek za nieterminową zapłatę.

Z niedochowaniem ww. wymogów powiązane zostały m.in. regulacje ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 289; dalej: u.o.n.d.f.). Deliktem dyscypliny finansów publicznych jest m.in. nieustalenie, niedochodzenie czy niepobranie przez JST należności czy też uczynienie tego w wysokości nieprawidłowej (art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.n.d.f.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.o.n.d.f. naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest również niewykonanie zobowiązania w terminie, jeżeli skutkiem tego jest zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności.

Rady dla gmin

W konsekwencji JST nadal nie wiedzą, czy dochodzić odsetek, o których mowa w u.p.n.o.t., czy dochodzić rekompensat, a także, czy ewentualnie podjęte uchwały, o których mowa w 59a ust. 1 u.f.p., powinny pozostawiać w obrocie prawnym lub czy podejmować nowe (jeżeli uprzednio ich nie ustanowiły).

Zarówno literalna, jak i systemowa analiza regulacji prawa krajowego skłania do przyjęcia, że JST są uprawnione do dochodzenia rekompensat na takich samych zasadach jak przedsiębiorcy zawierający z nimi umowy, które można zakwalifikować jako transakcje handlowe. Jak się wydaje, przy przyjęciu takiego założenia znowelizowano w 2019 r. reart. 59a ust. 1 u.f.p. (wówczas to wprowadzono możliwość podjęcia przez JST uchwały o niedochodzeniu rekompensaty od transakcji handlowych, jeżeli jej kwota jest równa świadczeniu pieniężnemu albo większa od tego świadczenia). Oparcie się na takiej interpretacji, co najmniej do czasu ugruntowania się któregoś z alternatywnych stanowisk, jawi się jako zasadniczo bezpieczniejsze dla podmiotów publicznych. Ewentualne niepowodzenie w dochodzeniu roszczeń o rekompensaty wywołuje mniejszy uszczerbek niż ich niedochodzenie, które, jak wskazano powyżej, może wiązać się z odpowiedzialnością indywidualną za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zarysowana rozbieżność poglądów nie musi zostać uznana przez organy orzekające o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych za okoliczność, która uchyli wymierzenie kary osobie, która zaniechała dochodzenia roszczeń o rekompensatę. ©℗

W ostatnim czasie samorządy coraz częściej zadają sobie pytanie, czy mają prawo domagać się od przedsiębiorców rekompensaty za opóźnione zapłaty należności z tytułu transakcji handlowej, a także odsetek na podstawie ustawy z 8 marca 2013 r. o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w transakcjach handlowych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1790; dalej: u.p.n.o.t.). [ramka 1]

Ramka 1

Co to jest transakcja handlowa ©℗

Istota opisywanego sporu sprowadza się do tego, czy kontrakty zawierane przez gminy można kwalifikować jako transakcje handlowe w rozumieniu u.p.n.o.t. Zgodnie z definicją ustawową transakcjami handlowymi są umowy, których przedmiotem są odpłatne dostawy towaru lub odpłatne świadczenie usług, jeżeli zawierane są przez podmioty wymienione w art. 2 ustawy, oraz są zawierane w związku z wykonywaną działalnością (art. 4 pkt 1 u.p.n.o.t.).

Jeśli chodzi natomiast o rekompensatę za opóźnienia w transakcjach handlowych, to chodzi tu o zryczałtowaną kwotę (od równowartości 40 euro do równowartości 100 euro), która przysługuje wierzycielowi jako swoista rekompensata z tytułu konieczności odzyskania należności. Uprawnienie do uzyskania rekompensaty powstaje od dnia nabycia uprawnienia do odsetek za opóźnienia w transakcjach handlowych.

Warto przy tym wspomnieć, że celem rekompensaty nie jest w istocie pokrycie faktycznych kosztów, jakie wierzyciel poniósł w celu uzyskania zapłaty, ale stworzenie sankcji dla nielojalnego kontrahenta, co ma m.in. taki skutek, że wierzycielowi zawsze należy się rekompensata, gdy nabył uprawnienie do odsetek od swej wierzytelności z transakcji handlowej, bez względu na to, czy faktycznie poniósł koszty związane z odzyskiwaniem tych należności.

Ich pytanie jest o tyle zasadne, że poglądy w tym zakresie są zróżnicowane, a w znalezieniu odpowiedzi nie pomaga nawet wysyłanie pytań do regionalnych izb obrachunkowych. Poszczególne izby zajmują w tej sprawie bowiem różne stanowiska. RIO w Gdańsku w piśmie z 9 października 2023 r. (RP.063/26/73/1/2023 Gdańsk) w odpowiedzi na pytanie miasta Gdańska stwierdziła np., że „brak jest podstaw prawnych do dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego – będącą wierzycielem względem przedsiębiorcy – należności z tytułu rekompensaty, o której mowa w art. 10 u.p.n.o.t., oraz odsetek od transakcji handlowych określonych w ww. ustawie”. Z kolei RIO w Katowicach w stanowisku WA-023/57/23 z 4 lipca 2023 r. w odpowiedzi na pytanie miasta Lublińca oceniła całkowicie odmiennie, że JST powinny dochodzić rekompensaty kosztów odzyskiwania należności w stosunku do przedsiębiorców opóźniających się z zapłatą (w tamtym przypadku chodziło o opłatę roczną za użytkowanie wieczyste).

Argumenty przeciw

RIO w Gdańsku w przywołanym piśmie z 9 października 2023 r. (nr RP.063/26/ 73/1/2023 Gdańsk) odwołała się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 13 stycznia 2022 r. w sprawie C-327/20, który sprzeciwił się pobieraniu przez organ publiczny opłat należnych tytułem wynagrodzenia za użytkowanie wieczyste gruntu od przedsiębiorstwa, względem którego ów organ publiczny jest wierzycielem. TSUE stanął na stanowisku, zgodnie z którym „z łącznej lektury przepisów art. 2 pkt 2 i 3, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 dyrektywy 2011/7 wynika zatem, że jeżeli, jak w niniejszej sprawie, organ publiczny jest wierzycielem względem przedsiębiorstwa, sytuacja ta nie wchodzi w zakres pojęcia transakcji handlowej w rozumieniu art. 2 pkt 1 tej dyrektywy (teza 40)”. RIO w Gdańsku podkreśliła w piśmie, że zajęte przez nie stanowisko „wynika z faktu, że dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wykładnia prawa unijnego wiąże nie tylko w sprawie, w której sąd zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym (jak to miało miejsce w stanie faktycznym zapadłym na kanwie wyroku z 13 stycznia 2022 r.), lecz także inne sądy oraz organy państw członkowskich orzekające w podobnych stanach faktycznych i prawnych”. W efekcie Gdańsk przymierza się właśnie do uchylenia uchwały w sprawie niedochodzenia rekompensaty za koszty odzyskiwania należności – jako bezprzedmiotowej w świetle takiej interpretacji prawnej. [ramka 2]

Ramka 2

Uchwały o niedochodzeniu należności ©℗

Materia dopuszczalności dochodzenia rekompensat ma znaczenie w perspektywie działalności nie tylko organu wykonawczego JST, lecz także uchwałodawczego. Należy bowiem pamiętać, że od 2019 r. mocą art. 59a ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270) „organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o niedochodzeniu należności (…) z tytułu rekompensaty, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 2013 r. o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w transakcjach handlowych – jeżeli jej kwota jest równa świadczeniu pieniężnemu w rozumieniu tej ustawy albo większa od tego świadczenia”. Funkcjonowanie ww. uchwały jest uzasadnione tylko w zakresie, w jakim należności te mogą być dochodzone przez JST.

Zbieżne do przywołanego poglądu stanowiska na ww. kwestię wyraziły również w odpowiedzi na pytania gmin RIO w Zielonej Górze (pismo z 31 lipca 2023 r., nr RIO.II.K.061.18.2023) czy RIO w Białymstoku (pismo z 23 września 2022 r., nr RIO.II.025-31/22).

Odmienne zdanie

Okazuje się jednak, że stanowisko TSUE z przywołanego wyroku C-327/20 jest różnie interpretowane. Odmienne zdanie wyraziła bowiem RIO w Katowicach.

W swojej ocenie kierowała się stanowiskiem Ministerstwa Rozwoju i Technologii (nr DDR-III.0212.144.2023, przekazane izbie 18 maja 2023 r.). Ministerstwo przypomniało w nim, że krajowe ustawodawstwo rozumie pojęcie transakcji handlowej odmiennie niż dyrektywa. Wskazało, że „ustawowa definicja transakcji handlowej nie wyłącza ze swojego zakresu umów, w których jednostka samorządu terytorialnego występuje w roli wierzyciela (…). W związku z powyższym, do takiej umowy zastosowanie znajdą: art. 7 ustawy, który przewiduje odsetki za opóźnienie w transakcjach handlowych, oraz art. 10 ustawy, regulujący uprawnienie do rekompensaty”. Wskazaną regulację w ocenie ministerstwa należy rozpatrywać przy uwzględnieniu tego, że „dyrektywa nie dokonała pełnej harmonizacji wszystkich zasad związanych z opóźnieniem w płatnościach w transakcjach handlowych”. Dodano też, że „Zgodnie z art. 12 ust. 3 dyrektywy, państwa członkowskie mogą utrzymać lub wprowadzić w życie przepisy, które są korzystniejsze dla wierzyciela niż przepisy niezbędne do spełnienia jej wymogów (dyrektywa nie definiuje przy tym pojęcia wierzyciela). Dyrektywa nie sprzeciwia się zatem wprowadzeniu przez państwa członkowskie dodatkowych rozwiązań, niekolidujących z jej celem.

opinia

Na razie najlepiej stosować się do oceny swojej izby

Marcin Nagórek radca prawny / Materiały prasowe

W sporze o to, czy gmina ma prawo do rekompensaty (i co za tym idzie, ma obowiązek ją pobierać), czy nie, trudno zająć jednoznaczne stanowisko. Zarówno argumenty RIO Gdańsk, jak i RIO Katowice opierają się na pewnych założeniach prawnych prezentowanych przez instytucje krajowe i unijne. W dużym stopniu ogólności można stwierdzić, że mamy do czynienia z odmiennymi sposobami interpretacji tych samych przepisów ustawy o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w transakcjach handlowych. W tych uwarunkowaniach wydaje się, że rozsądnym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie przepisów nowelizujących ww. ustawę, w ramach czego w sposób jednoznaczny by dookreślono, czy uprawnienia do stosowania ww. mechanizmów fiskalnych dotyczą JST, czy może innych grup wierzycieli. Jednak w obecnej sytuacji zapewne nieprędko to nastąpi. Co w tej sytuacji można radzić gminom?

Biorąc pod uwagę rozbieżność stanowisk prezentowanych przez regionalne izby obrachunkowe – abstrahując od podnoszonej argumentacji – na razie gminy do oceny problemu powinny podejść ostrożnie. Warto przede wszystkim zauważyć, że RIO działają na podstawie ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1325), która w art. 13 pkt 11 przewiduje, że „do zadań izby należy ponadto udzielanie wyjaśnień na wystąpienia podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 2 w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych”. W praktyce stanowiska izb, w tym izb, o których tutaj mowa, zostały wydane właśnie w ramach przywołanej kompetencji. Co istotne, każda z RIO jest prawnie samodzielna i odrębna, co przedkłada się także na samodzielność w kształtowaniu opinii czy stanowisk, choćby w opisywanej problematyce. Kluczowe jest jednak to, że stanowisko danej izby w pewnym sensie wiąże jednostki samorządowe, lecz tylko te, które są objęte właściwością rzeczową danej izby. W sytuacji więc, w której dana RIO zajmuje określone stanowisko w danej sprawie, powinno być ono respektowane przez wszystkie JST na terenie jej działania. Ten mechanizm jest rozwiązaniem bezpiecznym m.in. właśnie w przypadku wątpliwości co do omawianego naliczania (nienaliczania) rekompensaty z tytułu odzyskiwania należności za opóźnione należności z tytułu transakcji handlowej, a także odsetek na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w transakcjach handlowych. Jeśli więc dana RIO prezentuje stanowisko negujące stosowanie tych rozwiązań fiskalnych, to jednostki jej „podległe” z ostrożności winny się do tego stanowiska stosować. W konsekwencji można stwierdzić, że najbezpieczniejszym rozwiązaniem będzie wystąpienie o wydanie stanowiska przez RIO właściwą miejscowo dla danej JST.

Jest to rozwiązanie pragmatyczne m.in. dlatego, że zastosowanie się do stanowiska właściwej miejscowo RIO w praktyce chroni przed wykazaniem naruszeń prawa w podanym zakresie przedmiotowym, a finalnie może pełnić gwarancję niekaralności na gruncie dyscypliny finansowej (aczkolwiek odpowiedzialność w tym zakresie można rozpatrywać tylko teoretycznie z uwagi na specyfikę i stosunkową niewielką wagę ewentualnych naruszeń pod względem kwotowym). ©℗