Czy nowe przepisy rzeczywiście uniemożliwiają zmianę wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy

W ostatnich latach powstała wątpliwość, czy możliwa jest zmiana decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy została ona wydana w innym stanie prawnym niż ten obowiązujący w chwili wystąpienia o jej zmianę. Problem ma wymiar nie tylko teoretyczny, lecz także praktyczny.

Organy podchodzą bowiem do tego zagadnienia w sposób niejednolity – szczególnie w ostatnim okresie zdarzało się, że inwestorzy wychodzili z urzędów z kwitkiem, bo te argumentowały odmowy dokonanymi w ostatnich latach zmianami w regulacjach dotyczących wuzetek. Jednak orzecznictwo (m.in. niedawny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 września 2023 r.) wskazuje, że zmiana decyzji jest możliwa, szczególnie jeśli modyfikacja przepisów nie była istotna.

Jak wiadomo, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji (innych niż dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (stanowi o tym art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; dalej: u.p.z.p.). Wydanie WZ-ki jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Przepisy u.p.z.p. nie zawierają jednak żadnych regulacji pozwalających na zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego powstaje wątpliwość, czy jest to dopuszczalne, szczególnie w sytuacji, gdy doszło do zmiany prawa.

Charakter prawny

Poszukując odpowiedzi na powyższe pytanie, trzeba zacząć od ustalenia charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Brak jest jednolitości poglądów co do tej kwestii, a w szczególności, czy jest do decyzja deklaratoryjna, konstytutywna czy mieszana.

► Pierwszy pogląd mówi, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, bo sama w sobie nie powoduje skutku zmiany przeznaczenia terenu, a dodatkowo nie konstytuuje żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 329/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/12).

► Zgodnie z drugim poglądem decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru deklaratoryjnego, lecz konstytutywny, tworząc prawa i obowiązki stron na przyszłość po uzyskaniu waloru ostateczności (wyrok WSA w Gliwicach z 22 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 235/11).

► Trzeci pogląd wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter konstytutywno-deklaratoryjny, bo w ujęciu materialnym zawiera dwa rozstrzygnięcia: jedno rzeczowe – w sprawie lokalizacji inwestycji o charakterze deklaratoryjnym oraz drugie nierzeczowe, którego przedmiotem jest uchylenie zakazu dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenu bez uprzedniego uzyskania decyzji, które ma charakter konstytutywny (P. Szulc, Decyzja o warunkach zabudowy. Studium z zakresu prawa administracyjnego, Warszawa 2022).

Związany czy uznaniowy

Dodatkowo występuje rozbieżność, czy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany czy uznaniowy.

► Zgodnie z pierwszym poglądem decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 726/22; wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1542/09).

► Zgodnie z drugim poglądem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest decyzją typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne (wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 858/14; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2455/12).

Orzecznictwo

Dlaczego rozstrzygnięcie charakteru decyzji ma takie znaczenie dla odpowiedzi na pytanie, czy można ją zmienić? Otóż w orzecznictwie dominuje pogląd, że na podstawie art. 154 lub 155 k.p.a. mogą być zmieniane jedynie ostateczne decyzje konstytutywne. Ponadto art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów nie dających organowi żadnego luzu decyzyjnego – żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok WSA w Warszawie z 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2280/19 i powołane tam orzeczenia NSA).

Większość orzecznictwa opowiada się za możliwością zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. (A. Despot-Mładanowicz [w:] „Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany”, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX, art. 61), choć można spotkać poglądy odmienne (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 574/19; wyrok WSA w Białymstoku z 27 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 75/14).

Jest jeszcze jeden argument: zmiana decyzji o warunkach zabudowy została opisana w katalogu usług w serwisie informacyjno-usługowym dla przedsiębiorcy biznes.gov.pl i w wielu gminnych biuletynach informacji publicznej. Można zatem uznać, że organy dopuszczają możliwość zmiany decyzji o warunkach zabudowy i jest to praktykowane.

Przesłanki

W wyroku NSA z 3 grudnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1725/09) wskazano, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy może być dokonana na podstawie art. 154 lub 155 k.p.a., o ile jest taka potrzeba. Natomiast w wyroku NSA z 4 stycznia 2012 r. (sygn. akt II OSK 828/11) uznano dopuszczalność zmiany takiej decyzji tylko w trybie art. 155 k.p.a., przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w powołanym przepisie, są regulacje zawarte w u.p.z.p., a w szczególności art. 61 u.p.z.p. wskazujący na przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy (zob. także wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2455/12).

Analiza art. 155 k.p.a. prowadzi do wniosku, że jego zastosowanie warunkuje wystąpienie czterech przesłanek:

1) decyzja ostateczna musi przyznawać stronie prawo,

2) strona musi wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

3) przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej zmianie lub uchyleniu,

4) za jej uchyleniem lub zmianą przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2559/20).

Słuszny interes

Określenie „słuszny interes strony” użyte w art. 154 i 155 k.p.a., aczkolwiek niezdefiniowane, wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjno-prawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony państwa ze względu na cel, jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony (wyrok WSA w Poznaniu z 16 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 831/16).

Organ administracji orzekający w opisanym trybie przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. bada, czy za zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 854/96).

Argumenty za

Jednym z warunków dopuszczalności zmiany decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. jest stwierdzenie, że stan prawny powstały na skutek zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. Nie oznacza to jednak, że każda zmiana przepisów uniemożliwia zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Nieznaczna zmiana przepisów nie powoduje, że zmiana, której domaga się wnioskodawca, zawsze będzie skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z prawem.

Następcza zmiana przepisów, na podstawie których wydana została ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, co do zasady nie stanowi przeszkody do jej zmiany w ww. trybach. Pełna tożsamość stanu prawnego – w chwili wydania decyzji ostatecznej i w chwili jej ewentualnej zmiany – nie jest warunkiem koniecznym stosowania tych trybów.

Trafna jest teza wyrażona w wyroku NSA z 7 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 281/08), że zmiana prawa, polegająca np. na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą decyzją (zob. też M. Pawłusiewicz, „Glosa do wyroku NSA z dnia 26 listopada 2001 r.”, OSA 7/01, OSP 2003/1, poz. 13). Istotne jest zatem nie to, czy prawo uległo zmianie, ale to, czy zmiana decyzji o warunkach zabudowy, której domaga się wnioskodawca, będzie zgodna z nowym stanem prawnym.

Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że po każdej zmianie u.p.z.p. nie byłoby możliwe zmienianie decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli bowiem każda zmiana stanu prawnego uniemożliwiałaby zmianę decyzji o warunkach zabudowy, to po nowelizacji przepisów nie byłaby możliwa zmiana wszystkich wydanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. Byłby to dalekosiężny skutek, którego z pewnością nie zakładał ustawodawca, nowelizując przepisy i mając na względzie możliwość zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 lub 155 k.p.a.

Można wskazać także trzy dodatkowe argumenty przemawiające za możliwością zmiany decyzji o warunkach zabudowy po zmianie przepisów.

► Argument 1. Praktyka inwestorów pokazuje, że zmiany tego typu decyzji są częste i konieczne, zmieniają się bowiem plany inwestycyjne i właściciele nieruchomości, a proces inwestycyjny nie jest statyczny tylko dynamiczny i konieczne jest dostosowanie zabudowy do zmieniającego się otoczenia (tak uzasadniano wprowadzenie okresu obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy w niedawno uchwalonej nowelizacji u.p.z.p.).

► Argument 2. Nie każda zmiana przepisów będzie miała wpływ na treść stosunku prawnego powstałego na mocy decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli np. ustawodawca na mocy ustawy o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej dodał od 27 maja 2021 r. pkt 6 do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określający dodatkową przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy poprzez zakaz realizacji zmierzenia budowlanego na obszarze: w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ustanowiony został zakaz wznoszenia i utrzymywania obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi; strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu, to odmowa zmiany decyzji o warunkach zabudowy nastąpić może tylko wtedy, gdy wnioskowana zmiana naruszałaby zasady lokowania inwestycji w wyżej wskazanych obszarach (a nie w każdej innej sytuacji, np. gdy następuje zmiana parametrów projektowanej inwestycji – liczby kondygnacji, miejsc parkingowych itp.).

► Argument 3. Praktyka wielu organów administracji (np. w Gdyni, Łodzi, Warszawie) pokazuje, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy jest możliwa po zmianie prawa – wymaga ona po prostu zachowania ciągłości regulacji prawnej. Jeśli organy tego samego szczebla wydają odmienne rozstrzygnięcia w podobnym stanie faktycznym i prawnym, to uznać należy, że dochodzi do naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a., doświadczenie pokazuje bowiem, że brak jest jednolitej praktyki w tym zakresie.

Ciągłość regulacji

W orzecznictwie wskazuje się, że w razie zmiany przepisów konieczne jest zbadanie zachowania ciągłości regulacji prawnej, która może wynikać z unormowań zawartych w przepisach przechodnich i końcowych nowych aktów prawnych. Nie jest więc prawidłowe przyjęcie, że dla zmiany decyzji musi wystąpić ten sam identyczny stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji. W wyroku NSA z 6 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 86/11) wskazano, że przeszkodą w zastosowaniu art. 155 k.p.a. do zmiany decyzji nie jest jakakolwiek zmiana stanu prawnego, lecz jedynie taka, która dotyczy normy prawa materialnego, na podstawie której dana decyzja została wydana. Co więcej, jeśli zachowana zostanie ciągłość regulacji prawnej, to nawet zmiana normy prawa materialnego, na podstawie której decyzja o warunkach zabudowy została wydana, nie uniemożliwia jej zmiany.

Podobnie w nieprawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 14 września 2023 r. (sygn. akt II SA/Po 207/23) wskazano, że nie jest tak, że każda zmiana przepisów uniemożliwia zmianę decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie taka zmiana, która jest istotna i dotyczy konkretnych okoliczności faktycznych sprawy.

Niestety wiele organów nie pochyla się nad danym stanem faktycznym i prawnym oraz niejako automatycznie odmawia zmiany decyzji o warunkach zabudowy, powołując się na „zmianę przepisów” dokonaną od momentu jej wydania. Trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy prawa administracyjnego.

Stanowisko powyższe potwierdzono również w uzasadnieniu wyroku NSA z 2 czerwca 2016 r. (sygn. akt I OSK 2254/14), w którym wyjaśniono, że zmiana decyzji ostatecznej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, jeżeli obowiązują nadal przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. W przypadku zmiany przepisów konieczne jest zbadanie zachowania stanu ciągłości regulacji prawnej poprzez analizę unormowań w przepisach przechodnich i końcowych danej ustawy. Zaistnienie nowego stanu faktycznego lub prawnego może mieć wpływ na moc obowiązującą ostatecznej decyzji administracyjnej, ale nie musi.

Za możliwością zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy przemawia również to, że ostateczna decyzja administracyjna może podlegać zmianom na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. nie tylko jednokrotnie, ale wielokrotnie. Każda zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej dokonana w ww. trybach oznacza modyfikację treści materialnego stosunku administracyjnoprawnego wykreowanego decyzją pierwotną, a następnie modyfikowanego w następstwie zmiany decyzji. Nie można więc wymagać zachowania tożsamości stosunku administracyjnoprawnego, w sytuacji gdy z mocy prawa może nastąpić zmiana treści ostatecznej decyzji administracyjnej kreującej taki stosunek prawny.

Niezbędna zgoda

Jak wskazano już wcześniej, w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a., dotyczącego zmiany istniejącej decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest uzyskanie zgody stron na zmianę. Brak zgody wszystkich stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na zmianę decyzji, będzie skutkować odmową jej zmiany. W takim przypadku organ powinien wydać decyzję odmowną, a nie umorzyć postępowanie. Obowiązek uzyskania zgody stron na zmianę decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego, czego ma dotyczyć zmiana decyzji. Zatem każda zmiana decyzji o warunkach zabudowy będzie wymagała zgody stron. Zgoda taka musi być wyrażona wprost i w sposób wyraźny, najlepiej w formie pisemnej. Nie może być to zgoda dorozumiana ani domniemana (wyrok WSA w Lublinie z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 749/12).

• Kto powinien zadbać o pozyskanie zgód stron: inwestor zainteresowany zmianą decyzji czy organ, który rozpatruje wniosek o zmianę WZ-ki?

Co do zasady obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest pozyskanie zgody wszystkich stron postępowania. Zmiana przez organ administracji decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji (wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 4012/19).

Doświadczenie inwestorów pokazuje, że dobrym rozwiązaniem jest pozyskanie zgód od stron postępowania, jeszcze zanim wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy zostanie złożony do organu. Takie rozwiązanie daje inwestorowi więcej czasu na porozumienie z sąsiadami i niewątpliwie bardzo przyspiesza postępowanie przed organem, który nie będzie musiał pozyskiwać tych zgód. Takie działanie ma jednak pewien mankament: inwestor musi ustalić, kto jest stroną, czyli od kogo ma uzyskać wymagane zgody. Organ ma większą wiedzę w tym zakresie, a ponadto między wydaniem decyzji o warunkach zabudowy a wszczęciem postępowania o jej zmianę mogli zmienić się właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich.

• Jakie mogą być konsekwencje pominięcia przez organ strony lub stron postępowania przy zmianie decyzji o warunkach zabudowy?

Pominięcie którejś ze stron przez inwestora może być uzupełnione przez organ. Jeśli jednak organ popełni błąd i nie przeprowadzi stosownej analizy co do ustalenia stron postępowania, to będzie ono obarczone wadą, a wydana decyzja zmieniająca nieważna.

Kto jest stroną

Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Stronami tego postępowania mogą być również wyjątkowo właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów niesąsiadujących bezpośrednio z ww. terenem (np. jeśli będą one w zasięgu oddziaływania danej inwestycji).

Istnieje rozbieżność co tego, od kogo należy uzyskać zgodę na zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Według pierwszego poglądu uprawnionymi do wyrażenia zgody na zmianę są podmioty będące stronami postępowania, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie – czyli wszystkie te podmioty, które brały udział w pierwotnym postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy. W takim przypadku postępowanie dotyczące zmiany decyzji o warunkach zabudowy nie może prowadzić do wprowadzenia nowej strony postępowania administracyjnego, gdyż w tym trybie nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. Według drugiego poglądu uprawnionymi do wyrażenia zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy są aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, dla ustalenia przymiotu strony w postępowaniu istotny będzie bowiem stan faktyczny w czasie trwania postępowania o zmianę decyzji. Za prawidłowy uznać należy ten drugi pogląd, który oddaje sens postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Podmioty, które utraciły prawo własności lub użytkowania wieczystego, utraciły także interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu. Jeszcze bardziej przekonywające wydaje się wskazanie, że to aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich powinni mieć wpływ na zmianę decyzji o warunkach zabudowy. ©℗