Uprawnienie do autoweryfikacji decyzji administracyjnej [O co pytają na szkoleniach]

Instytucja autokontroli uprawnia organ I instancji do uchylenia lub zmiany wydanej przez siebie decyzji administracyjnej na skutek wniesionego odwołania. Rozwiązanie to z założenia sprzyja przyspieszeniu postępowania. Jeśli jednak jest błędnie stosowane, to może prowadzić do pogłębienia przewlekłości postępowania. Dlatego na szkoleniach pojawią się często pytania dotyczące tej instytucji. Na wybrane odpowiada Beniamin Rozczyński, prawnik, kancelaria prawna Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu.

Przekroczenie terminu

ODPOWIEDŹ Artykuł 133 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) stanowi o tym, że organ I instancji zobowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczego w ciągu siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w trybie autokontroli (wyrok NSA z 4 września 1981 r., sygn. akt II SA 52/81). Bezsprzeczne jest zatem, iż ze względu na zasadę szybkości postępowania organ I instancji powinien dołożyć wszelkich starań, aby nie przekroczyć terminu z art. 133 k.p.a. Wobec powyższego nasuwają się więc wątpliwości, czy nieprzekazanie w siedmiodniowym terminie przez organ I instancji akt sprawy organowi odwoławczemu i wydanie decyzji autokontrolnej z naruszeniem tego terminu może być uznane za rażące naruszeniem prawa?

W doktrynie dominuje pogląd, że jeżeli organ I instancji uzna, iż stan sprawy wskazuje na duże prawdopodobieństwo możliwości załatwienia jej w trybie autokontroli, to powinien podjąć wszelkie działania do tego zmierzające, nawet przy nieznacznym przekroczeniu ustawowego siedmiodniowego terminu. Warto dodać, że termin ten ma charakter instrukcyjny. Dokonanie uchylenia lub zmiany decyzji w trybie autokontroli po upływie tego terminu nie ma żadnego wpływu na skuteczność wydanej decyzji. „Ewentualnie może to stanowić podstawę do pociągnięcia do odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej pracownika winnego owego uchybienia terminu” (W. Chróścielewski, Związanie organu administracji publicznej własną decyzją a możliwość dokonania jej autoweryfikacji, „Państwo i Prawo” 2007, z. 5, s. 61).

Trzeba mieć na uwadze, że w doktrynie prezentowany jest również odmienny, choć mniejszościowy pogląd, który wskazuje, że upływ ustawowego terminu wskazanego w art. 133 k.p.a. wygasza kompetencję organu I instancji w zakresie możliwości wydania decyzji autokontrolnej (zob. np. A. Wróbel, Art. 133, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2023).

NSA w wyroku z 16 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 1206/09) przyjął, że zastosowanie instytucji autokontroli po upływie siedmiodniowego terminu z art. 133 k.p.a. narusza prawo, ale nie jest to takie naruszenie, które mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. W doktrynie zauważa się również, że uznanie siedmiodniowego terminu uregulowanego w art. 133 k.p.a. za termin ustawowy i zawity może zniechęcać organ I instancji do analizy wniesionego odwołania w zakresie zastosowania instytucji autokontroli. Organowi I instancji „prościej jest wysłać odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji i przerzucić na niego ciężar ponownego rozpatrzenia sprawy” (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 213–214).

Warto również podkreślić, że decyzja autokontrolna organu I instancji nie powinna być wydana przedwcześnie oraz zbyt pochopnie, bez należytego przygotowania od strony faktycznej i prawnej. Byłoby to szkodliwe zarówno z punktu widzenia interesu publicznego, jak i interesu strony.

Podsumowując rozważania i odpowiadając na postawione na wstępie pytanie: należałoby uznać, że w wyjątkowych sytuacjach termin na przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy mógłby zostać nieznacznie naruszony przez organ I instancji, ale pod warunkiem że realizowałoby to w pełni zasadę szybkości postępowania poprzez wydanie decyzji autokontrolnej zgodnej z żądaniem strony. Natomiast poza wszelkim sporem pozostaje fakt, iż w momencie przekazania odwołania wraz z aktami postępowania przez organ I instancji jego uprawnienie do zastosowania instytucji autokontroli wygasa.

Jednocześnie warto zasygnalizować, że niedawno do Sejmu trafił projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego dla przedsiębiorców (UD497), który zakłada wydłużenie terminu z siedmiu do czternastu dni na przekazanie przez organ I instancji odwołania wraz z aktami sprawy, co w ocenie projektodawców zwiększy szanse na wydanie przez tenże organ decyzji autokontrolnej, na skutek czego doszłoby do przyspieszenia postępowania poprzez jego skrócenie. Sejm obecnej kadencji nie zdążył jednak podjąć nad nim prac. ©℗

Czy to obowiązek

ODPOWIEDŹ W wyniku użycia przez prawodawcę w art. 132 par. 1 k.p.a. sformułowania „organ (…) może wydać decyzję” pojawia się często pytanie, czy rozpoznanie sprawy w zakresie ewentualnego zastosowania art. 132 k.p.a. jest obowiązkiem organu, czy też jedynie uprawnieniem. Literalne brzmienie przepisu sugeruje jego fakultatywny charakter. Prowadzi to do konkluzji, że organowi przysługuje wyłącznie uprawnienie do skorzystania z instytucji autokontroli.

Powyższy pogląd wpisuje się w dominujący głos doktryny, który podkreśla, iż zastosowanie instytucji autokontroli prowadzi do wyeliminowania toku instancji oraz, że „(…) w interesie utrzymania powagi organów administracji państwowej orzekających w pierwszej instancji leży nie tylko ścisłe przestrzeganie warunków określonych w art. 115 k.p.a. [aktualnie art. 132 k.p.a. - BR], ale przede wszystkim takie przygotowywanie i wydawanie decyzji, aby artykuł ten mógł być stosowany jak najrzadziej” (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 1962, s. 212). Poza tym częste korzystanie z instytucji autokontroli może świadczyć o słabości orzeczniczej organu, który nadmiernie zmienia własne decyzje administracyjne.

Organ I instancji, w warunkach art. 132 k.p.a., ma wyłącznie obowiązek ponownie zbadać sprawę przez pryzmat możliwości zastosowania instytucji autokontroli, natomiast nie istnieje prawny wymóg, który zmuszałby wbrew woli organu do wydania nowej decyzji.

Wskazane wyrażenie „organ (…) może wydać decyzję” stanowi wyłącznie ustawowe upoważnienie organu I instancji do wydania decyzji autokontrolnej. ©℗

Pojęcie strony

ODPOWIEDŹ Legitymacja do wniesienia odwołania zgodnie z przepisami k.p.a. przysługuje stronie oraz podmiotowi na prawach strony. Prawo odwołania posiada zatem nie tylko jednostka, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, lecz także taka, która nie brała udziału w postępowaniu – pod warunkiem że można ją zakwalifikować jako stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Aby organ I instancji mógł zastosować instytucję autokontroli, musi zostać spełniona m.in. przesłanka formalna, tj. wniesione odwołanie przez wszystkie strony lub jedną ze stron oraz wyrażone zgody przez pozostałe strony na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (wyrok WSA we Wrocławiu z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 593/22). Wątpliwości budzi kwestia uzależnienia możliwości zastosowania instytucji autokontroli przez organ administracji publicznej od wniesienia odwołania przez podmiot na prawach strony.

Ponadto w doktrynie dominuje pogląd, że w razie wniesienia odwołania przez wszystkie strony bądź jedną (gdy pozostałe wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania), to jeżeli w postępowaniu w I instancji brały udział podmioty na prawach strony, niewniesienie przez nie odwołania nie wyłącza ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Wynika to bowiem z faktu, że w takim przypadku chodzi nie o prawa procesowe, lecz o ochronę interesu prawnego strony postępowania, a zatem o uprawnienia materialnoprawne, które nie przysługują podmiotom na prawach strony (B. Adamiak, Art. 132, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 503).

Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, że warunek formalny będzie zrealizowany, jeśli odwołanie wniosły wszystkie strony w ujęciu art. 28 k.p.a. Tym samym nie będzie koniecznym uzyskanie zgody podmiotu na prawach strony, ponieważ decyzja podejmowana przez organ administracji publicznej nie orzeka o jego prawach i obowiązkach oraz nie wpływa na jego sytuację materialnoprawną.

W razie wniesienia odwołania przez podmiot na prawach strony i wyrażenie zgody przez stronę postępowania na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania podmiotu na prawach strony, wskazanym byłoby wydanie decyzji autokontrolnej przez organ I instancji. W zaistniałej sytuacji podjęcie decyzji autokontrolnej realizowałoby, wynikające z wykładni funkcjonalnej, ogólne zasady postępowania administracyjnego, tj. szybkości i prostoty postępowania. ©℗

Możliwość odwołania

ODPOWIEDŹ W wyniku autokontroli strona otrzymuje w krótkim czasie korzystne dla siebie rozstrzygnięcie. Natomiast dla organu zastosowanie instytucji autokontroli skutkuje możliwością dokonania autokorekty błędnie wydanego orzeczenia, co przekłada się na realizację zasady praworządności i w konsekwencji podniesienia poziomu zaufania do organów administracji publicznej.

Rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 132 k.p.a. nie skutkuje ostatecznym załatwieniem sprawy. Służy od niego odwołanie wnoszone zgodnie z zasadą ogólną w terminie 14 dni od doręczenia, czy też ogłoszenia stronie nowej decyzji. Nowa decyzja może być przedmiotem odwołania zarówno strony, która wniosła pierwotne odwołanie, jak i podmiotom na prawach strony. ©℗