Urzędnicy popełniają błędy, ale ich karanie bywa fikcją

Dzieje się tak nie tylko za sprawą liberalnych przepisów, lecz także sytuacji na rynku pracy w administracji. Włodarze wiedzą, że to droga do utraty pracownika, na miejsce którego trudno będzie im pozyskać nowego.

Temat odpowiedzialności urzędnika za popełnione błędy wrócił na forum publiczne za sprawą prezydenta Chełma, który w mediach przepraszał mieszkańców za to, że przez błąd jednego z urzędników miasto straciło szansę na 3,5-milionową dotację na remont ulic. Pracownik jednego z wydziałów wrzucił niefrasobliwie pismo do segregatora, nie czytając go, zamiast podpisać i odesłać do urzędu wojewódzkiego. Prezydent miasta mówił, że czuje się bezsilny w takiej sytuacji. Zapowiadał, że wyciągnie konsekwencje. Jakie ‒ jeszcze nie zadecydowano. Jak mówi DGP Wojciech Wójcik, dyrektor gabinetu prezydenta Chełma, sprawa jest analizowana.

Ułomne przepisy

Sęk w tym, że tak naprawdę w kwestii dochodzenia odpowiedzialności od urzędnika, a szczególnie w kwestii dochodzenia odszkodowania, miasto może niewiele. Izabela Zawacka, radca prawny w kancelarii Prawo Przedsiębiorstw i HR, dodaje, że mamy do czynienia z urzędnikiem samorządowym zatrudnionym w ramach stosunku pracy. To oznacza, że taki pracownik ponosi odpowiedzialność porządkową (czyli mogą być nakładane kary porządkowe: upomnienia, nagany lub – w ściśle określonych przypadkach – kary pieniężne) oraz odpowiedzialność odszkodowawczą (majątkową) z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonywania obowiązków – tak jak każdy pracownik na etacie. A więc jeżeli na skutek nieprawidłowego działania urzędnika powstała szkoda, to jego odpowiedzialność za szkodę, tak jak w przypadku każdego innego pracownika, nie może przekroczyć trzykrotności wynagrodzenia za pracę (o tym szerzej w tekście obok).

– Oczywiście zaznaczyć należy, że w świetle art. 122 kodeksu pracy limitowanie wysokości odszkodowania dotyczy wyłącznie szkody wyrządzonej nieumyślnie. W przypadku szkody wyrządzonej umyślnie istnieje obowiązek naprawienia szkody w pełnej wysokości, przy czym w ramach umyślności mieszczą się zarówno sytuacje, gdy pracownik chce wyrządzić szkodę, jak i gdy co prawda tego nie chce, ale przewiduje możliwość jej powstania i godzi się na to – mówi Grzegorz Kubalski, zastępca dyrektora Związku Powiatów Polskich.

Tyle że, jak tłumaczy Izabela Zawacka, umyślność w zakresie niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązków nie jest równoznaczna z umyślnością w zakresie wyrządzenia szkody. – W analizowanym przypadku pracownik twierdzi, że włożył dokument do segregatora, bo nie doczytał treści, a tym samym nie wiedział, jakiej jest on rangi i jakie to spowoduje konsekwencje. Nie przewidywał zatem w ogóle, że jakakolwiek szkoda może powstać na skutek jego działania. Nie jest to więc równoznaczne z umyślnym wyrządzeniem szkody, nawet w zamiarze ewentualnym. Nie można więc wykluczyć, że urzędnik może ponieść odpowiedzialność maksymalnie do wysokości trzech swoich pensji, mimo że jego działanie skutkowało bezpośrednio brakiem dofinansowania urzędu w wysokości 3,5 mln zł.

Jest jeszcze jeden problem: gmina de facto pieniędzy nie miała, a dopiero miała je otrzymać. Więc czy są podstawy do roszczenia wobec pracownika? – Jeżeli urzędnik odpowiada w granicach winy nieumyślnej, niestety nie. Zgodnie z art. 115 k.p. pracownik ponosi odpowiedzialność za szkodę w granicach rzeczywistej straty poniesionej przez pracodawcę i tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego wynikła szkoda – zaznacza Izabela Zawacka.

Ograniczone możliwości pracodawcy

Doktor Magdalena Zwolińska, partner w NGL Wiater, tłumaczy, że w praktyce rzadko zdarzają się przypadki, w których pracownik będzie ponosił pełną odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną pracodawcy, obejmującą zarówno rzeczywiste straty, jak i korzyści utracone. To pracodawca powinien wykazać wszystkie przesłanki odpowiedzialności pracownika, łącznie z umyślnym naruszeniem obowiązków pracowniczych oraz zamiarem wyrządzenia szkody pracodawcy czy godzeniem się pracownika na wyrządzenie szkody. – W większości przypadków pracownik będzie odpowiadał za nieumyślne spowodowanie szkody, a zatem jego odpowiedzialność materialna będzie ograniczona do wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia przysługującego w dniu wyrządzenia szkody. Z kolei, jeżeli pracownik nieumyślnie wyrządził szkodę, a szkoda jest ograniczona tylko do korzyści utraconych przez pracodawcę, w praktyce pracownik nie będzie ponosił żadnej odpowiedzialności za wyrządzoną szkodę – wyjaśnia dr Zwolińska.

Niechęć do drastycznych posunięć

Podobnych przypadków, kiedy włodarze czują się bezsilni, bo nie mogą wyegzekwować odpowiedzialności od popełniających błędy urzędników, jest znacznie więcej. O takiej sytuacji opowiada burmistrz Kowala.

– Organizowaliśmy zajęcia z zakresu edukacji i sportu ze wsparciem unijnym. Zgodnie z wymogami programu stawka dla nauczycieli, którzy będą realizować owe zajęcia, miała być równa tej, jaką płaci się na podstawie Karty nauczyciela. Jednak księgowa tego nie doczytała, więc wypłacono beneficjentom większe pieniądze. Na nadpłatę 58 tys. zł zwrócił nam uwagę urząd marszałkowski przy rozliczaniu projektu – opisuje Eugeniusz Gołembiewski, burmistrz Kowala.

Tyle że nie było kogo ukarać za błąd. – Księgowa oraz kierowniczka inspektoratu sportu i turystyki zwolniły się same. Dziś staram się załatwić sprawę polubownie: wystąpiłem do nauczycieli o zwrot nadpłaconych pieniędzy – mówi burmistrz.

Brak kandydatów

Zdaniem samorządów nie tylko kwestia liberalnych przepisów jest dziś ich główną bolączką. Na pierwsze miejsce – poza niedoskonałymi przepisami ‒ wysuwa się brak pracowników. Nic dziwnego, że włodarze ostrożnie podchodzą do karania, by tylko pracownika nie stracić. Analizując podobne przypadki z przeszłości, opisywane dotychczas w prasie i internecie, widać, że włodarze karali najczęściej naganą, upomnieniem oraz zwolnieniem dyscyplinarnym. Obecnie, jak przyznają w rozmowie z DGP, jeszcze bardziej liberalnie muszą podchodzić do sprawy.

‒ Pracodawcy samorządowi zdają sobie sprawę, że trudno jest karać finansowo za błędy, w sytuacji gdy urzędnicy są przeładowani obowiązkami, walczą z ciągle zmieniającym się prawem, do tego mało zarabiają. Taka sytuacja wywołuje frustracje i sprzyja popełnianiu błędów – tłumaczy Krzysztof Kosiński, prezydent Ciechanowa. I dodaje, że włodarze stoją przed dylematem, czy karać, dając w ten sposób sygnał, że takie zachowanie nie jest dopuszczalne, czy jednak rezygnować z wyciągania konsekwencji, bo stawianie na nie to droga do utraty pracownika, ale i zniechęcenie potencjalnych kandydatów do pracy w urzędzie. Bo włodarze już dziś przegrywają rywalizację o specjalistów z prywatnymi firmami, które płacą więcej.

Kierunek zmian

Co zatem powinno się zmienić, by urzędnicy byli bardziej czujni i uważni, a tym samym by nie dochodziło do błędów z ich udziałem? Doktor Magdalena Zwolińska uważa, że warto byłoby rozważyć zmianę przepisów o odpowiedzialności materialnej pracowników, np. poprzez zwiększenie wysokości potencjalnej szkody, za którą może odpowiadać pracownik, czy też wprowadzić możliwość ponoszenia odpowiedzialności za korzyści utracone przez pracodawcę również wtedy, gdy pracownik wyrządził szkodę nieumyślnie. Biorąc jednak pod uwagę funkcję ochronną prawa pracy, jak również to, że przepisy o odpowiedzialności materialnej pracowników pozostają w niezmienionym kształcie od momentu uchwalenia kodeksu pracy, zmiana przepisów o odpowiedzialności materialnej pracowników w najbliższej przyszłości wydaje się mało prawdopodobna. – Należy zauważyć, że w doktrynie prawa pracy pojawiały się negatywne oceny co do treści przepisów o odpowiedzialności materialnej pracowników, które zwracały uwagę na nieproporcjonalne uprzywilejowanie pracownika w stosunku do ryzyka gospodarczego ponoszonego przez pracodawcę, który w wyniku błędu pracownika może ponosić szkody o znacznej wartości. Przepisy o odpowiedzialności materialnej pracownika stanowią przejaw funkcji ochronnej prawa pracy, czego wyrazem jest przede wszystkim znaczne ograniczenie odpowiedzialności pracownika oraz konieczność udowodnienia wszystkich przesłanek tej odpowiedzialności przez pracodawcę. Rzeczywiście przepisy te obecnie nie są w pełni dostosowane do wymogów gospodarki rynkowej oraz nie chronią w pełni interesów pracodawcy, który ponosi de facto pełne ryzyko gospodarcze błędów popełnianych przez pracowników – argumentuje dr Zwolińska.

Z kolei Izabela Zawacka uważa, że należałoby poprawić przepisy dotyczące dochodzenia odszkodowania od urzędnika, który wydał złą decyzję. W szczególności odpowiedzialność ta nie powinna być ograniczona tylko do przypadków rażącego naruszenia prawa, ale powinna dotyczyć jakiegokolwiek naruszenia prawa w ogóle. Chodzi tu o przepisy ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1169). Obecnie odpowiedzialność ta dotyczy tylko tych urzędników, którzy biorą udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ przy wykonywaniu władzy publicznej. – W efekcie odpowiedzialność ta ma charakter fikcyjny – potwierdza Katarzyna Gruszecka-Spychała, wiceprezydentka Gdyni ds. gospodarki. I tłumaczy, że urzędnik może być pociągnięty do odpowiedzialności, gdy kumulatywnie zostanie spełnionych wiele przesłanek, co w praktyce zdarza się rzadko. W dużym uproszczeniu: pociągnięcie do odpowiedzialności jest możliwe w sytuacjach, w których ostatecznie rozstrzygnięto w postępowaniu administracyjnym, przy czym rozstrzygnięcie to z winy urzędnika zapadło z rażącym naruszeniem prawa, a jego wydanie spowodowało konieczność wypłaty odszkodowania stronie pokrzywdzonej. Przy tym ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych ustanowiła dość wąski katalog sytuacji, które kwalifikują się jako rażące naruszenie prawa. Tym samym jej przepisy zdają się martwe, bo codzienność nieczęsto przynosi sytuacje tego rodzaju. ‒ Pozytywnym skutkiem takiej zmiany byłoby zwiększenie samodyscypliny i ostrożności urzędników wydających decyzje, które częstokroć mają olbrzymie, negatywne skutki dla obywateli – uważa Izabela Zawacka.

Włodarze woleliby, aby prawo było bardziej stabilne. Dzięki temu ryzyko popełnienia błędu przez urzędnika byłoby mniejsze. Szczególnie w natłoku obowiązków, z którymi się codziennie mierzy.

‒ Zamiast straszyć odpowiedzialnością, trzeba uzdrowić system. Nie chciałabym obrazić rzeszy pasjonatów, którzy wciąż pracują w urzędach, dając z siebie wszystko, ale systemowo i patrząc w przyszłość, trzeba zadać sobie pytanie, czego można oczekiwać od grupy zawodowej, która jest fatalnie opłacana. Podwyżki wynagrodzenia minimalnego oznaczają konieczność podwyżki wynagrodzeń urzędników, bo ich pensje są właśnie na tym poziomie. Ta grupa zawodowa nie cieszy się prestiżem społecznym, a liczba zadań, jaką się jej powierza, systematycznie rośnie. Czy można liczyć, że grupę tę będą systematycznie zasilać najlepsze talenty na rynku pracy, czy raczej ci, którzy atrakcyjniejszego zatrudnienia nie znaleźli? Może czas odbudować etos i strukturę służby cywilnej, zbudować, nie tylko, ale również wynagrodzeniem prestiż pracowników samorządowych, doceniając tym samym tych, którzy już dziś pracują dobrze, i kończąc ze zniechęcaniem atrakcyjnych kandydatów – uważa Katarzyna Gruszecka-Spychała. ©℗