Włączenie uchwały do porządku obrad poprzez aklamację może być dopuszczalne

Przewodniczący rady gminy poddał pod głosowanie uchwałę w sprawie pokrycia części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, której nie było wcześniej w porządku obrad. Uznał, że przez aklamację wszyscy obecni radni (12 na 15 składu rady gminy) zgodzili się na taką zmianę porządku obrad (nikt się nie sprzeciwił). Czy regionalna izba obrachunkowa może podważyć uchwałę rady w sprawie pokrycia części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, jeżeli zmiany porządku obrad na sesji formalnie nie poddano pod głosowanie radnych?

Nie ma wątpliwości co do tego, że rada gminy ma formalne uprawnienie do podjęcia uchwały w sprawie pokrycia części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi. W art. 6r ust. 2da ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.u.c.p.g.) postanowiono, że rada gminy może postanowić, w drodze uchwały, o pokryciu części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku gdy:

1) środki pozyskane z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są niewystarczające na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2‒2c, lub

2) celem jest obniżenie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobieranych od właścicieli nieruchomości.

Tryb głosowania

Odrębną kwestią jest tryb poddania pod głosowanie aktu prawnego na sesji rady gminy. Inicjatywę legislacyjną musi zapoczątkować organ wykonawczy, czyli wójt gminy, który na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) odpowiada za przygotowywanie projektów uchwał rady gminy. Następnie projekt uchwały powinien zostać poddany trybowi prac przed organem stanowiącym, czyli przed radą gminy na jej sesji. Z art. 20 ust. 1 u.s.g. wynika, że rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Zgodnie z art. 20 ust. 1a rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Na kanwie przywołanych przepisów w orzecznictwie sądowym akcentowano, że art. 20 ust. 1a u.s.g. wprowadza odstępstwo od zasady uregulowanej w art. 20 ust. 1, przy czym nie należy go interpretować w sposób wąski. Ustawodawca wprowadzając bowiem możliwość zmiany porządku obrad już w trakcie sesji (a więc wbrew zasadzie z art. 20 ust. 1), obwarował ją wymogiem bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Nie można zatem art. 20 ust. 1a u.s.g. rozumieć jedynie jako dopuszczalności zmiany porządku obrad z wyłączeniem możliwości zaproponowania treści określonej uchwały i jej podjęcia. Jeśli bowiem radni mogą bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady zmienić porządek obrad, to mogą także w zakresie, jaki wynika z przegłosowanej zmiany, zgłosić projekty i podjąć określone uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 514/08).

Pogląd WSA

Jednak szczególnie pomocne może się okazać stanowisko WSA w Opolu zawarte w wyroku z 8 marca 2023 r. (sygn. akt I SA/Op 37/23), w którym sąd weryfikował legalność rozstrzygnięcia nadzorczego kolegium RIO, które orzekło nieważność uchwały rady gminy w sprawie pokrycia części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Argumentem RIO było to, że naruszono ww. art. 20 ust. 1‒1a u.s.g., nie przekazano bowiem radnym gminy projektu uchwały oraz podjęto uchwałę bez poddania pod głosowanie radnych zmiany porządku obrad sesji. Co ciekawe, sąd administracyjny oddalił skargę RIO, jednak przyjął, że naruszono ww. przepisy w stopniu nieistotnym (a nie „istotnym” ‒ jak oceniała RIO). Sąd przypomniał, że zwołanie posiedzenia rady gminy należy do obowiązków przewodniczącego rady i jest on zobowiązany zawiadomić o terminie sesji, a także o przewidzianym na niej porządku obrad. Powinien także przekazać radnym projekty uchwał, które na danej sesji będą mają być podjęte. Unormowanie takie ma na celu umożliwienie radnym zapoznanie się z porządkiem obrad i merytoryczne przygotowanie się do sesji. Sąd podkreślił przy tym, że unormowania ustawy zezwalają radzie na zmianę zaproponowanego porządku obrad, jednak „uchwała w tym zakresie wymaga kwalifikowanej większości, a mianowicie musi być podjęta bezwzględną większością głosów. Ustawa nie precyzuje, w którym momencie posiedzenia rada ma prawo dokonania zmiany porządku obrad, zatem można przyjąć, że uchwała taka będzie mogła być przyjęta nie tylko na początku danej sesji, lecz także i w trakcie jej trwania. Istotą zmiany porządku obrad jest to, że wówczas projekty danych uchwał nie muszą być doręczane wraz z porządkiem obrad rady. Właśnie z tego powodu, że radni nie mają możliwości zapoznania się z projektem danej uchwały ustawodawca wprowadził tu wymóg uzyskania do zmiany porządku obrad kwalifikowanej większości, aby móc taką uchwałę na danej sesji przegłosować”. Zaakcentowano, że całkowita liczba głosów oddanych za zmianą porządku obrad musi przewyższać połowę ustawowego składu rady. Przy ustawowej liczbie 15 radnych rady gminy większość ta, to co najmniej 8 głosów „za”. Natomiast w trakcie sesji rady gminy poinformowano radnych, że do porządku obrad został dodany dodatkowy punkt w sprawie podjęcia uchwały w sprawie pokrycia części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie przewodniczący rady zwrócił się do radnych z pytaniem: „Czy są uwagi do porządku obrad?”. Radni nie wnieśli uwag do projektu porządku obrad i ogłoszono radnym przyjęcie porządku obrad „przez aklamację” z dodanym do niego nowym punktem (obejmującym projekt zaskarżonej uchwały). Uchwała właściwa została przegłosowana większością 12 głosów radnych, przy składzie 15 osobowym. Analizując ww. ustalenia z sesji rady, sąd uznał, że nie poddano pod głosowanie postanowienia proceduralnego, jakim było wprowadzenie do porządku obrad rady gminy projektu uchwały. Stwierdził też, że było to wynikiem zmiany porządku obrad dokonanego przez aklamację, czyli jednomyślnie, bez organizowania głosowania. Tymczasem sąd zauważył, że „u.s.g. wymaga wprowadzenia zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Wymaga zatem głosowania”.

Ostatecznie jednak sąd ocenił, że nieprawidłowością było podjęcie uchwały wykraczającej poza ustalony porządek obrad, bez uprzedniej zmiany porządku. Jednak taka wada była nieistotna z uwagi na podjęcie uchwały bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy, czyli taką samą, jaka była wymagana dla zmiany porządku obrad. „Całkowita liczba głosów oddanych przy podejmowaniu uchwały wyniosła bowiem 12 głosów «za» i przewyższała połowę ustawowego składu rady gminy (wynoszącą co najmniej 8 głosów «za»). Była to nadto decyzja jednomyślna radnych. Jednocześnie żaden z radnych nie sprzeciwił się procedowaniu nad uchwałą z powodu braku możliwości zapoznania się z jej projektem i merytorycznego przygotowania się. Tym samym jej podjęcie nie zostało poprzedzone jej formalnym wprowadzeniem do porządku obrad w trybie jego zmiany, ale nie miało to wpływu na jej uchwalenie i nie czyniło naruszenia opisanej procedury istotnym” ‒ oceniono.

Biorąc pod uwagę powyższe: w sytuacji opisanej w pytaniu nie dopełniono wymogu formalnego w postaci głosowania nad zmianą przebiegu obrad. Jednakże okoliczności dokonania zmiany porządku (uzyskanie zgody przez aklamację), a następnie podjęcie właściwej uchwały (którą zmieniono porządek obrad) z uwzględnieniem właściwej większości głosów (bezwzględnej) niejako legalizują niedostatki proceduralne. ©℗