Samorządy będą przejmować drogi. Same albo z inicjatywy właścicieli

Chodzi o te ogólnodostępne (niepubliczne), pozostające od co najmniej 20 lat we władaniu gminy. Choć cel wydaje się słuszny, to nasuwają się pytania, na ile jest to szansa i ułatwienie dla JST, a na ile generowanie ryzyk i kosztów po ich stronie, oraz czy i ile rząd na te drogi dorzuci.

Wprowadzająca tę zmianę ustawa z 13 lipca 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych w ubiegły piątek została przyjęta przez Senat i skierowana do podpisu prezydenta. Zakłada ona nabywanie przez gminy na własność nieruchomości, które nie zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych, a są drogami ogólnodostępnymi o utwardzonej powierzchni, po których odbywa się ruch pojazdów i pieszych, i które są przeznaczone do korzystania przez nieokreśloną liczbę użytkowników, a które jednocześnie stanowią uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom oraz funkcjonalnie są zbliżone do dróg publicznych i połączone z drogami publicznymi (art. 3 ust. 2 ustawy). Status prawny drogi gminnej będzie zaś nadawany po zakończeniu procedury administracyjnej prowadzonej przez starostę na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy, a decyzja o nabyciu nieruchomości ma być wydawana na wniosek organu wykonawczego gminy (art. 4 ust. 2 ustawy), który może zostać skierowany najpóźniej do 31 grudnia 2035 r. Gminy mają zatem sporo czasu na identyfikację i inwentaryzację nieruchomości, które potencjalnie chciałaby przejąć i realizować względem nich obowiązki związane z transformacją drogi ogólnodostępnej w drogę gminną.

Co ważne, nowe przepisy będziemy stosować do nieruchomości, które są we władaniu gminy od co najmniej 20 lat w momencie wejścia w życie ustawy. Jej regulacje nie będą miały więc zastosowania do dróg, względem których okres 20 lat minie dopiero po tej dacie.

Wszystko zależy od gmin

Przejmowanie przez gminy dróg na własność będzie mogło się odbywać z inicjatywy samej JST albo z inicjatywy właścicieli. W obydwu przypadkach będzie temu towarzyszyć procedura administracyjna zakończona decyzją starosty.

Z inicjatywą przejęcia danej drogi przez gminę skutecznie wystąpić mogą właściciele reprezentujący nie mniej niż dwie trzecie ogółu tychże właścicieli w sytuacji, w której nieruchomość z drogą ogólnodostępną stanowi dojazd do co najmniej 10 nieruchomości zabudowanych. Ale uwaga, nie oznacza to, że postępowanie administracyjne przed starostą zostanie wszczęte z automatu. Artykuł 4 ust. 4 ustawy stanowi bowiem, że wójt (burmistrz, prezydenta miasta) składa stosowny wniosek o wydanie decyzji o nabyciu nieruchomości w terminie sześciu miesięcy albo wskazuje przyczyny, z uwagi na które wniosek nie może być złożony. Pytanie jednak: kiedy organ wykonawczy gminy może odmówić złożenia wniosku? Trudno na ten moment wskazać katalog takich sytuacji. Z jednej strony ustawodawca posługuje się wyrażeniem „nie może być złożony”, a nie np. „nie zostanie złożony”, co skłania do konieczności poszukiwania obiektywnych przeszkód tamujących złożenie wniosku, a z drugiej – ustawodawca nie wskazuje wprost przyczyn, z których wójt (burmistrz/ prezydent miasta) może odstąpić od zainicjowania postępowania administracyjnego przed starostą. Niezależnie od powyższego niewykluczone jest, że oprócz sformalizowanej procedury zmierzającej do zainicjowania przez organ wykonawczy gminy procedury zmierzającej do przejęcia własności nieruchomości przez gminę, nie można wykluczyć podejmowania przez inne podmioty działań miękkich, np. pytań radnych o przyczyny nieprzejmowania nieruchomości czy kierowania wniosków o wszczęcie stosownej procedury indywidualnie przez poszczególnych właścicieli nieruchomości.

Niewątpliwie jednak uzyskanie przez organy wykonawcze gmin instrumentu umożliwiającego uregulowanie statusu prawnego nieruchomości, na których znajdują się drogi ogólnodostępne, będzie bodźcem do mobilizowania wójtów (burmistrzów/ prezydentów miasta) przez podmioty trzecie, w szczególności mające interes indywidualny w transformacji drogi ogólnodostępnej w drogę publiczną.

Kto za to zapłaci?

Ustawowo określoną konsekwencją zwieńczenia procedury przejęcia własności nieruchomości przez gminę jest nadanie drodze statusu drogi publicznej. Analiza uzasadnienia projektu ustawy wskazuje, że projektodawca ma świadomość, iż standard tych dróg aktualnie odbiega od wymagań ustanowionych dla dróg publicznych i będzie mógł od nich odbiegać również w momencie przekształcenia oraz w okresie późniejszym. Jak wskazano w uzasadnieniu, „nadanie im (drogom ogólnodostępnym – przyp. K.R.) statusu drogi publicznej jest jednak praktycznie niemożliwe, ponieważ nie spełniają one warunków określonych w przepisach technicznych dla dróg publicznych. Trudność, a nawet niemożliwość z dostosowaniem się do wymogów określonych w przepisach technicznych wynika przede wszystkim z ukształtowania terenu (istniejące drogi są często bardzo wąskie, kręte i o bardzo dużych kątach nachylenia ich powierzchni) i ewentualnych gigantycznych kosztów, jakie należałoby ponieść, aby pokonać przeszkody wynikające z topografii”. Dodatkowo wskazano, że ewentualne dostosowanie dróg ogólnodostępnych do parametrów aktualnie wymaganych dla dróg publicznych było skazane „na niepowodzenie, właśnie z powodu niemożliwości osiągnięcia parametrów technicznych, przewidzianych dla dróg publicznych”.

To wszystko oznacza, że przejmowane drogi będą wymagały inwestycji i zapewne dużych nakładów finansowych – co ważne – nie tylko w związku z modernizacją ich infrastruktury, lecz także w związku z ich bieżącym utrzymaniem. Na szczęście nikt nie oczekuje (co wynika z uzasadnienia do projektu ustawy), że uzyskanie przez drogi ogólnodostępne statusu drogi gminnej będzie automatycznie wiązało się z koniecznością modernizacji infrastruktury drogowej. Nie można jednak pomijać, że względem dróg publicznych ustawowe regulacje wprost przewidują określone kategorie obowiązków ciążących na ich zarządcach, a tymi po przejęciu będą już gminy. I to one jako zarządcy drogi (na co wskazuje m.in. wyrok Sądu Rejonowego w Międzyrzeczu z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I C 597/16) będą zobowiązane do utrzymania stanu bezpieczeństwa drogowego i nie powinny dopuszczać do występowania zagrożeń na drodze.

I tak jednym z obowiązków zarządcy drogi jest utrzymanie ich w należytym stanie technicznym. Ogólny obowiązek zarządcy drogi w postaci utrzymania nawierzchni drogi i chodników wprowadza art. 20 pkt. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 645; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1193; dalej: u.d.p.), co potwierdził NSA w wyroku z 15 stycznia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1178/14). Obowiązek ten można odczytywać jako konieczność realizacji robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody w ruchu. Zarządcę obciąża w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Do tego obowiązku odwołuje się orzecznictwo sądowe, w tym wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 12 września 2018 r. (sygn. akt I ACa 396/18), w którym sąd stwierdził, że pod pojęciem utrzymania drogi i zarządzania nią należy rozumieć zwłaszcza konieczność dbałości o „substancję nawierzchni drogi i jej przejezdność”. Należy jednak mieć na względzie, że orzecznictwo sądowe definiuje obowiązki zarządców dróg również w sposób szerszy, uznając, że „na zarządcy drogi ciąży szeroko rozumiany obowiązek wykonywania ogółu prac remontowych, zabezpieczających i przywracających pierwotny (prawidłowy) stan nawierzchni oraz bieżących robót konserwacyjnych, porządkowych i innych, których celem jest poprawa jakości i zwiększenie bezpieczeństwa ruchu” (wyrok SA w Łodzi z 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I ACa 881/14). Szersze spojrzenie na katalog obowiązków zarządów dróg, nawiązuje również do takich pojęć jak remont drogi, tj. wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi (art. 4 pkt 19 u.d.p.), oraz przebudowa drogi, a więc wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi (art. 4 pkt 18 u.d.p.).

Przejęcie przez gminę własności nieruchomości z mocy ustawy przekształcającej drogę ogólnodostępną w drogę gminną będzie zatem skutkować po stronie jednostki samorządu zwiększonym zakresem obowiązków, wynikających nie tylko z zasygnalizowanej konieczności zapewnienia bezpieczeństwa drogowego, warunkowanego wielokrotnie podjęciem działań inwestycyjnych, lecz również dotyczących bieżącego utrzymania tych dróg (m.in. ich zimowego i letniego utrzymania). Powyższe generuje wzmożone wydatki, które w aktualnej sytuacji finansowej wielu gmin mogą być czynnikiem tamującym chęć inicjowania procedury przewidzianej komentowaną ustawą. Tymczasem już obecnie wiele gmin ma problemy z realizacją obowiązków zarządców dróg, a trudności te mogą się spotęgować w przypadku zwiększenia ilości dróg będących w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego. Tak jak w przypadku działań inwestycyjnych nie można jednak wykluczyć, że rząd – oprócz środków aktualnie przyznawanych z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg – uruchomi dodatkowe możliwości finansowania dla dróg przekształconych z dróg ogólnodostępnych czy też w ramach innych programów (np. Polski Ład), tak by koszty związane z bieżącym utrzymaniem przekształconych dróg ogólnodostępnych nie obciążały bud żetów gmin. ©℗