TEZA: Analiza radcy prawnego, który jest jednocześnie pracownikiem organu, powstała w sprawie o wywłaszczenie oraz wypłatę odszkodowania, może być informacją publiczną. Musi mieć jednak charakter publiczny, nie wewnętrzny.
Sygn. akt I OSK 1607/14
Reklama
WYROK NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO

Reklama
z 21 lipca 2015 r.
STAN FAKTYCZNY
Mężczyzna zwrócił się do burmistrza z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Zależało mu przede wszystkim, aby urzędnik przesłał kopię opinii prawnej lub innego dokumentu sporządzonego w urzędzie dzielnicy na potrzeby oceny roszczeń kilku osób o wykup gruntu pod drogę. Zastępca burmistrza poinformował pełnomocnika wywłaszczonych, że żądane przez niego dane nie mają charakteru publicznego. Żądana opinia nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.). Dodał, że taka analiza prawna nie jest dla organu wydającego decyzję wiążąca i stanowi jedynie dokument roboczy. Z kolei sam radca prawny, który ją sporządził, nie jest funkcjonariuszem publicznym. Zastępca na koniec przypomniał, że zainteresowany, jako pełnomocnik uczestników postępowania, ma prawo do przeglądania akt sprawy.
Wnioskodawca stwierdził, że burmistrz pozostaje w bezczynności, i postanowił poskarżyć się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji w terminie siedmiu dni oraz stwierdzenie, że jego bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Mężczyzna chciał również wymierzenia organowi grzywny w wysokości 5 tys. zł. W skardze zwrócił uwagę, że burmistrz nie wydał decyzji odmownej, do czego był zobowiązany, a sprawę załatwił tylko zwykłym pismem.
W odpowiedzi organ, uzupełniając swoją wcześniejszą argumentację, dodał, że opinia taka jest jedynie dokumentem pomocniczym do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest częścią akt sprawy administracyjnej dotyczącej wywłaszczenia działek pod drogę. Została jedynie sporządzona na potrzeby zarządu.WSA 18 lutego 2014 r. oddalił skargę, przyznając rację burmistrzowi, że żądane przez skarżącego dane nie stanowią informacji publicznej.
Sąd stwierdził, że w doktrynie prawa oraz w orzecznictwie pojęcie informacji publicznej jest rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych zarówno przez organy władzy publicznej, jak i podmioty niebędące organami administracji publicznej. Mowa tu o treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Dalej warszawski sąd wywodził, że opinię objętą wnioskiem należało zaliczyć do dokumentów wewnętrznych, które mają charakter nieoficjalny, roboczy oraz często podlegają zmianie. Z reguły dotyczą jedynie spraw organizacyjnych i porządkowych. Przy kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej nie wystarczy kierować się jedynie tym, kto ją sporządził i jaką ma formę. Istotne jest to, co zawiera i czemu ma służyć. WSA rozstrzygnął, że skoro opinia prawna została sporządzona na użytek wewnętrzny dzielnicy, to nie posiadała przymiotu jawności.
Pełnomocnik złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zażądał uchylenia orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jego zdaniem uznanie przez sąd I instancji, że opinia prawna jest dokumentem organizacyjnym i wewnętrznym, świadczy o nierozpoznaniu istoty sprawy. Analiza prawna w nim zawarta dotyczy roszczenia cywilnoprawnego rodzącego po stronie miasta obowiązek wydatkowania środków publicznych i w tym znaczeniu obejmuje sprawę publiczną. Mężczyzna stwierdził, że skoro autorem opinii jest radca prawny zatrudniony w urzędzie dzielnicy, a dokument dotyczy sprawy publicznej, mamy do czynienia z informacją publiczną.
UZASADNIENIE
Naczelny Sąd Administracyjny 21 lipca 2015 r. uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd na wstępie przyznał rację WSA, że dokumenty wewnętrzne nie są informacją publiczną. Przytoczył stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. Zawierają one informacje o charakterze roboczym, czyli zapiski i notatki, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy do przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie mają wyłącznie za zadanie wymianę informacji, zgromadzenie niezbędnych materiałów, uzgadnianie poglądów i stanowisk.
NSA wskazał dalej, że opinia prawna sporządzona przez radcę prawnego będącego jednocześnie pracownikiem organu w sprawie dotyczącej wywłaszczenia może stanowić informację publiczną. Nie można z góry zakładać, że jest ona dokumentem wewnętrznym i roboczym. Trzeba bowiem zauważyć, że dokument taki wytwarzany jest na potrzeby sprawy publicznej. Obowiązek wypłaty ewentualnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość lub obowiązek wykupu takiej nieruchomości należy do zadań publicznych i jest realizowany ze środków publicznych. Dokument taki stanowi też całościowy wyraz oceny pochodzący od konkretnego pracownika, będącego radcą prawnym, i jest podpisany przez tegoż radcę prawnego. Nie jest zatem tylko luźną notatką czy fragmentem szerszej dyskusji.
Według sądu WSA ograniczył swoje rozważania do znaczenia pojęcia informacji publicznej, a potem stwierdził arbitralnie, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, gdyż są zaliczane do dokumentów wewnętrznych. Samo lakoniczne stwierdzenie, że opinia została sporządzona na wewnętrzny użytek zarządu dzielnicy nie może zostać uznane za wyczerpujące wyjaśnienie sprawy. WSA nie skonfrontował argumentów prawnych dotyczących dokumentów z ich rzeczywistą treścią i celem. Nie wskazał również okoliczności, które pozwoliłyby na uznanie, że dokumenty te mają charakter nieoficjalny. Wyrok jest prawomocny.