Decyzja ostateczna, wykonalna i prawomocna – sprawdź, co oznaczają te pojęcia i jak się nimi prawidłowo posługiwać

Problem z właściwym rozumieniem tych terminów mają nie tylko strony postępowań administracyjnych, lecz także organy prowadzące postępowania. Warto jednak dokładnie poznać ich istotę, szczególnie po to, by móc stosować w praktyce ostatnie zmiany w procedurze.

Najnowsze zmiany w procedurze administracyjnej wynikają z ustawy o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych. Dotyczą przede wszystkim art. 127 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) – dodany nowy par. 1a, oraz art. 127a k.p.a. ‒ nowe brzmienie par. 1. Ten pierwszy przepis stanowi m.in., że decyzja wydana w pierwszej instancji, od której uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, jest ostateczna, ten drugi – że przed upływem terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. I choć najnowsze zmiany nie zmieniają pojęć prawomocności, wykonalności czy ostateczności, to niewątpliwie wpływają na nie i się do nich odnoszą – co szczegółowo wyjaśniamy w dalszej części artykułu.

Czym są ostateczność, wykonalność i prawomocność?

Przedstawienie zależności pomiędzy pojęciami ostateczności, wykonalności i prawomocności zacznijmy od ich zdefiniowania.

Znaczenie pierwszego i ostatniego z tych terminów ustawodawca wyjaśnił wprost w przepisach k.p.a.

► Decyzja ostateczna to zgodnie z art. 16 par. 1 k.p.a. taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

► Decyzja prawomocna to zgodnie z art. 16 par. 3 k.p.a. taka, która jest ostateczna i której nie można zaskarżyć do sądu.

Innymi słowy, ostateczność związana jest z niedopuszczalnością wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), natomiast prawomocność związana jest z niedopuszczalnością wniesienia skargi (względnie sprzeciwu – w przypadku decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji).

Powyższe oznacza, że co do zasady:

• decyzja organu pierwszej instancji – z chwilą jej doręczenia stronie nie jest ostateczna (bo strona ma prawo do wniesienia odwołania albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy);
• decyzja organu drugiej instancji (względnie decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy) – z chwilą jej doręczenia jest ostateczna (nie przysługuje bowiem od niej już odwołanie), jednak nie jest prawomocna (przysługuje bowiem od niej skarga, względnie sprzeciw).

Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia wykonalności, jednak należy uznać to za zabieg celowy związany z tym, że sama nazwa tego pojęcia pozwala na proste zdefiniowanie, co ono oznacza. Decyzja wykonalna to bowiem po prostu decyzja, która jest możliwa do wykonania (realizacji).

Ostateczność a wykonalność decyzji

Co do zasady tak długo, jak istnieje możliwość odwołania się od danej decyzji (względnie złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), decyzja ostateczna jest niewykonalna. Przewidziano jednak wyjątki.

Z perspektywy zarówno organów administracji publicznej, jak i stron oraz innych uczestników postępowań administracyjnych najistotniejsza jest relacja pomiędzy ostatecznością a wykonalnością decyzji. Decyzje administracyjne wydaje się wszak w celu ich realizacji (wykonania), stąd konieczne jest ustalenie, kiedy adresat płynących z takiej decyzji praw lub obowiązków ma możliwość (w przypadku decyzji nadającej określone prawo) lub też nakaz (w przypadku decyzji nakładającej określony obowiązek) wykonania tej decyzji. Podstawową zasadę w tym zakresie określa art. 130 par. 1 k.p.a. Stanowi on, że decyzja nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Innymi słowy, tak długo, jak istnieje możliwość odwołania się od danej decyzji (względnie złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), decyzja jest niewykonalna. Natomiast samo wniesienie odwołania również powoduje, że decyzja nie może zostać wykonana.

Jak to jednak w prawie nierzadko bywa, od tej zasady istnieje w przepisach k.p.a. wiele wyjątków, które wskazują na inny moment uzyskania przez decyzję wykonalności, nieodnoszący się do momentu uostatecznienia się tej decyzji.

Wyjątki, czyli kiedy jest wykonalna, chociaż nie jest ostateczna…

Przyjrzyjmy się w pierwszej kolejności sytuacjom, kiedy decyzja staje się wykonalna, mimo że nie jest ostateczna.

► Wyjątek 1:Instytucja rygoru natychmiastowej wykonalności, uregulowana w art. 108 k.p.a. Jak stanowi par. 1 tego przepisu, decyzji, od której służy odwołanie (a więc decyzji nieostatecznej), może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Nadanie decyzji w jej treści rygoru natychmiastowej wykonalności oznacza, że staje się ona wykonalna z chwilą jej doręczenia, mimo że jest nieostateczna (przysługuje bowiem od niej odwołanie, względnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Rygor natychmiastowej wykonalności może być przy tym nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie (art. 108 par. 2 k.p.a.).

► Wyjątek 2: Sytuacja, w której decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa (z mocy ustawy). W tym przypadku efekt jest analogiczny, jak przy nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, tj. decyzja z chwilą jej doręczenia, mimo braku waloru ostateczności, jest wykonalna. O ile jednak w przypadku rygoru natychmiastowej wykonalności, o którym mowa w art. 108 k.p.a., to organ decyduje, czy taki rygor powinna otrzymać wydawana przez niego decyzja, o tyle w przypadku wykonalności z mocy prawa organ nie ma możliwości zrezygnowania z nałożenia na decyzję rygoru natychmiastowej wykonalności. Przykładem decyzji, która jest wykonalna z mocy prawa, jest decyzja, o której mowa w art. 26a ust. 3 ustawy o odpadach, tj. decyzja nakazująca władającemu powierzchnią ziemi udostępnienie tej powierzchni ziemi w celu usunięcia przez organ znajdujących się na niej odpadów. Jak bowiem ustawodawca wskazał w ust. 4 tego przepisu, taka decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Na marginesie tych dwóch wyjątków warto jednak przywołać art. 135 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji.

► Wyjątek 3:Decyzja zgodna z żądaniem wszystkich stron lub gdy wszystkie strony zrzekły się one prawa do odwołania. Kolejny wyjątek od zasady, że wykonalna jest decyzja ostateczna, wynika z art. 130 par. 4 k.p.a. Przepis ten mówi, że decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania (a więc zanim stanie się ostateczna), jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania. Ten drugi przypadek jest oczywisty, z chwilą zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania (o czym szerzej w dalszej części niniejszego artykułu) decyzja staje się bowiem po prostu ostateczna. A jak już wcześniej wspomnieliśmy, decyzja ostateczna jest również decyzją wykonalną.

...a kiedy niewykonalna mimo ostateczności

W tym miejscu nie sposób pominąć również wyjątków, mocą których decyzja nie jest wykonalna, mimo że jest ostateczna.

► Przypadek 1:Wstrzymanie wykonania. Działanie takie dokonywane jest albo przez organ wydający decyzję, od której wpłynęła skarga, albo przez sąd administracyjny rozpatrujący taką skargę. Zasadą jest jednak, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji – patrz: art. 61 par. 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.).

Ustawodawca w art. 61 par. 2 pkt 1 p.p.s.a. wskazał jednak, że w razie wniesienia skargi na decyzję organ, który ją wydał, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, jej wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie jej wykonania. Tym samym w pierwszej kolejności wykonalność ostatecznej decyzji może wstrzymać organ wydający tę decyzję (co do zasady organ odwoławczy), a dopiero, gdy ten organ nie zdecyduje się na takie działanie, o wstrzymanie wykonania takiej decyzji może występować sam skarżący do sądu administracyjnego rozpatrującego daną skargę. Jak stanowi bowiem art. 61 par. 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie jej wykonania (takie wyłączenie można znaleźć chociażby w art. 26a ust. 4 ustawy o odpadach). Co przy tym istotne, odmowa wstrzymania wykonania decyzji przez organ nie pozbawia skarżącego prawa do złożenia wniosku do sądu o takie wstrzymanie. W tym kontekście ważne jest jednak to, że postanowienie sądu administracyjnego o wstrzymaniu wykonania decyzji (lub o odmowie wstrzymania wykonania decyzji) sąd ten może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 par. 4 p.p.s.a.).

Wstrzymanie wykonania decyzji przez sąd administracyjny – stosownie do art. 61 par. 6 p.p.s.a. – traci moc:

1) albo z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę – w tym przypadku zastosowanie znajduje bowiem art. 152 par. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi na decyzję nie wywołuje ona skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej;

2) albo z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę.

► Przypadek 2: Błąd organu. Można wskazać na jeszcze jeden przypadek występujący w praktyce, kiedy decyzja ostateczna nie jest wykonalna – tego rodzaju sytuacja w zdecydowanej większości przypadków wynika z błędu organu pierwszej instancji, polegającego na nieodróżnianiu pojęcia prawomocności od ostateczności. Niekiedy zdarza się bowiem, zwłaszcza w przypadku decyzji nakładających obowiązek określonego zachowania, że organ wskazuje obowiązek realizacji określonego działania np. w terminie 60 dni, licząc od dnia, kiedy decyzja stanie się prawomocna (nie zaś, jak co do zasady powinno to być, ostateczna). Taki sposób ukształtowania treści decyzji powoduje w praktyce odłożenie w czasie wykonanie decyzji nawet o trzy–cztery lata. Taki jest bowiem obecnie nierzadko czas oczekiwania na prawomocne rozstrzygnięcie sprawy w przypadku, gdy strona wykorzysta wszystkie przysługujące jej możliwości działania w sprawie, tj. wniesienie odwołania, następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i ostatecznie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ostateczność a prawomocność decyzji

Jak już wyjaśnialiśmy, decyzja najpierw uzyskuje walor ostateczności (kiedy nie ma możliwości wniesienia już od niej odwołania), a następnie staje się prawomocna (kiedy nie ma już możliwości wniesienia skargi). Jednak prawomocna decyzja też może zostać uchylona.

Częściowo relacja pomiędzy ostatecznością a prawomocnością decyzji administracyjnej zasygnalizowana została już we wcześniejszych fragmentach niniejszego artykułu. W tym miejscu chcemy jednak w sposób syntetyczny i bardziej uporządkowany przedstawić tę tematykę. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że choć decyzja ostateczna może być nieprawomocna, to niemożliwe jest, aby decyzja prawomocna była nieostateczna.

W kontekście pary ostateczność i prawomocność decyzji nie sposób nie zauważyć, że docelowo w odniesieniu do każdej wydanej decyzji przez organ administracji publicznej dąży się, aby miała ona walor zarówno ostateczności, jak i prawomocności. Następuje wtedy bowiem stan trwałości i względnej pewności co do tego, że decyzja jest prawidłowa (a przynajmniej korzysta z domniemania jej prawidłowości).

Decyzja zawsze w pierwszej kolejności uzyskuje walor ostateczności (kiedy nie ma możliwości wniesienia już od niej odwołania), a następnie staje się prawomocna (kiedy brak jest w stosunku do niej możliwości wniesienia skargi). Pamiętać przy tym również należy, że choć decyzja jest ostateczna, to prawomocny wyrok sądu administracyjnego może spowodować utratę przez nią tego statusu. Chodzi tu o sytuację, w której sąd administracyjny uchyla taką decyzję. Formalnie jednak nie mamy w takiej sytuacji do czynienia z utratą przez tę decyzję ostateczności, taka decyzja bowiem po prostu przestaje obowiązywać i dana sprawa administracyjnego wraca do ponownego rozpatrzenia. Innymi słowy, po prawomocnym uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny organ administracji publicznej (pierwszej lub drugiej instancji – w zależności od treści rozstrzygnięcia sądowego) ponownie musi wydać w danej sprawie decyzję.

Decyzja bez uzasadnienia

W pewnych sytuacjach dopuszczalna jest decyzja bez uzasadnienia. Niedawno zmienione przepisy nadają walor ostateczności decyzji, od której uzasadnienia organ odstąpił.

Dodanie do art. 127 k.p.a. nowego par. 1a spowodowało, że obecnie decyzja wydana w pierwszej instancji, od której uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, jest ostateczna. Przypomnijmy, że możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji funkcjonuje w przepisach k.p.a. od 1980 r. Zgodnie z art. 107 par. 4 k.p.a., do którego odnosi się w swojej treści przywołany art. 127 par. 1a k.p.a., organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony z wyłączeniem decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Co warte jednak w tym miejscu podkreślenia, uwzględnienie w całości żądania strony powoduje, że organ może (lecz nie musi) odstąpić od uzasadnienia decyzji – jest to wyłącznie prawo, ale nie obowiązek organu.

Wprowadzona 12 maja 2023 r. zmiana k.p.a. spowodowała, że w sytuacji, gdy organ zdecyduje się na odstąpienie od uzasadnienia decyzji, wydana przez niego decyzja będzie od razu ostateczna, a więc również wykonalna, choć nie będzie ona jeszcze prawomocna. Jest to istotne odstępstwo od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jednak – jak podkreślono w uzasadnieniu do projektu nowelizacji (druk nr 2628 Sejmu RP IX kadencji) – zdecydowano się na takie rozwiązanie z uwagi na to, że otrzymując decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony, strona ta i tak nie jest zazwyczaj zainteresowana, by wnosić od takiej decyzji odwołanie. Droga do ostateczności decyzji została zatem znacznie skrócona, co powinno stanowić ułatwienie zarówno dla strony, jak i dla organu.

I choć taka decyzja, jak już wyżej wskazano, będzie od razu ostateczna i wykonalna, nie będzie jednak prawomocna. Stronie mimo braku możliwości złożenia odwołania nadal przysługiwała będzie bowiem skarga do sądu administracyjnego. Wraz ze zmianą k.p.a. zmieniono również przepisy p.p.s.a., aby umożliwić sądowi prawidłową ocenę decyzji, która nie zawiera uzasadnienia.

Zgodnie z nowymi regulacjami prawnymi w analizowanym zakresie (art. 54 par. 2a p.p.s.a.), jeżeli zaskarżona zostanie decyzja, w przypadku której organ odstąpił od jej uzasadnienia z uwagi na uwzględnienie w całości żądania strony, organ przed przekazaniem akt sądowi będzie zobowiązany sporządzić uzasadnienie takiej decyzji. Jest to rozwiązanie w pełni zrozumiałe – jeżeli strona mimo wszystko zdecyduje się na zaskarżenie decyzji, która nie ma uzasadnienia, ponieważ uwzględnia w całości żądanie strony, to sąd dla dokonania oceny takiej decyzji będzie musiał zapoznać się z argumentacją organu zawartą w stworzonym na tę okoliczność uzasadnieniu.

Co trzeba rozważyć

Z perspektywy organu decyzja, od której uzasadnienia organ ten odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, jest pozbawiona jednego ze swoich kluczowych elementów konstrukcyjnych. Uzasadnienie pełni bowiem niezwykle istotną funkcję w kontekście zasady przekonywania oraz zasady budowania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. To właśnie w uzasadnieniu organ, poprzez przedstawienie kompletnego stanu faktycznego i prawnego, ma przekonać stronę do słuszności wydanego rozstrzygnięcia. Ustawodawca uznał jednak, że uwzględniając w całości żądanie strony, organ nie musi przekonywać o prawidłowości swojego działania, stanowisko tego organu i strony są bowiem w tym przypadku zbieżne.

Trzeba jednak pamiętać, że sam brak uzasadnienia nie jest jedyną odmiennością konstrukcyjną w przypadku takich decyzji. Szczególną uwagę należy zwrócić również na pouczenie. Z uwagi na brak prawa do wniesienia odwołania pouczenie powinno zawierać informację o tym fakcie, jak również wskazywać na dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego wraz ze wskazaniem wszelkich wymogów formalnych, jakie są niezbędne, by taką skargę skutecznie złożyć. Zgodnie z art. 107 par. 1 pkt 9 k.p.a. w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, musi ona zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia takiej skargi oraz wysokości wpisu od niej, jeśli ma on charakter stały, albo podstawie do wyliczenia wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Zalecana uprzednia analiza

Wprowadzenie nowego rozwiązania do k.p.a., które skutkuje automatyczną ostatecznością decyzji i jest wyjątkiem od generalnej zasady dwuinstancyjności, powoduje, że po stronie organu pojawi się konieczność przeprowadzenia analizy w nowym zakresie, tj. czy wydawane przez niego rozstrzygnięcie w formie decyzji pozwoli na niewątpliwie mniejszy nakład pracy z jego strony poprzez odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia decyzji. By zobrazować potencjalne problemy, jakie mogą pojawić się w tej materii, można wskazać na kilka przykładów sytuacji, które z całą pewnością pojawią się na drodze organu.

Przykład 1

Przykład 2

Przykład 3

Przykład 4

Przykład 5

Przykład 6

Zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania

Omawiana nowelizacja zmieniła również art. 127a par. 1 k.p.a. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu przed upływem terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję.

Zmiana ta podyktowana jest chęcią wyeliminowania wątpliwości, które pojawiały się na gruncie tego przepisu, a dotyczyły tego, czy takie oświadczenie można złożyć jeszcze w tym samym dniu, w którym strona odebrała decyzję. Przed 12 maja 2023 r. przepis ten wskazywał, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania było możliwe „w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania”. W ocenie projektodawców po zmianie ww. przepisu nie powinno być już wątpliwości, że złożenie takiego oświadczenia będzie jak najbardziej możliwe również w dniu doręczenia decyzji.

I choć rzeczywiście w tym kontekście ustawodawca taką zmianą wyeliminował wątpliwości, to pojawia się jednak pytanie, czy nie stworzył nieumyślnie innych. Jeśli bowiem obecnie przepis wskazuje na możliwość złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przed upływem terminu do jego wniesienia, to czy dopuszczalne jest złożenie takiego oświadczenia przez stronę już po wydaniu decyzji, ale jeszcze przed jej doręczeniem temu podmiotowi? Wszak w praktyce może zdarzyć się sytuacja, że przy wielości stron postepowania jedna ze stron zapozna się z decyzją doręczoną innej stronie i zanim sama otrzyma swój egzemplarz decyzji, zdecyduje się na złożenie takiego oświadczenia. Wydaje się, że takie działanie będzie dopuszczalne w świetle nowego brzmienia art. 127a par. 1 k.p.a. Za niedopuszczalne przy tym będzie należało uznać w dalszym ciągu sytuację, w której strona składa oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania jeszcze przed formalnym wydaniem decyzji, np. w sposób warunkowy, że zrzeka się tego prawa, jeśli decyzja będzie zgodna z jej żądaniem (wnioskiem).

► Od kiedy złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania wywoła skutki prawne, w przypadku gdy składają je co najmniej dwie strony?

W świetle tytułowych zagadnień ostateczności, wykonalności i prawomocności decyzji trzeba stwierdzić, że złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania wywoła skutki prawne w kontekście tych trzech instytucji wyłącznie i dopiero z chwilą złożenia takiego oświadczenia przez ostatnią ze stron. Ustawodawca nie przewiduje bowiem jedynie częściowego zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania (wyłącznie przez część stron indywidualnie w stosunku do każdej takiej strony).

► Jaki wpływ ma zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania na ostateczność, wykonalność i prawomocność decyzji?

Wspomnianymi skutkami prawnymi złożenia powyższego oświadczenia jest to, że taka decyzja z chwilą doręczenia organowi oświadczenia złożonego przez ostatnią stronę staje się ostateczna, a więc również wykonalna (o ile nie miała nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności bądź nie była wykonalna z mocy prawa). Warto podkreślić, że taka decyzja stanie się w tej samej chwili również prawomocna, ustawodawca bowiem nie daje już możliwości złożenia na nią skargi do sądu administracyjnego. ©℗