Czy nieumundurowani policjanci mają prawo filmować obrady rady gminy

To jedno z pytań, jakie pojawiało się w konsekwencji głośnej, opisywanej w mediach sesji Rady Gminy Wisznia Mała (powiat trzebnicki, województwo dolnośląskie), która odbyła się 28 czerwca br. Uczestniczyli w niej mieszkańcy jednej z miejscowości (Malin), którzy aby wyraźnie pokazać, że nie zgadzają się na ulokowanie w pobliżu ich domów wielkiego centrum logistycznego, przywieźli taczkę i postawili transparenty. Nie ich udział okazał się jednak problemem podczas sesji, a nagrania, które robili nieumundurowani funkcjonariusze policji. Według doniesień prasowych nagrywali oni przebieg spotkania, a jednocześnie – mimo próśb i zgłoszeń na numer alarmowy 112 – nie chcieli się wylegitymować. Czy słusznie? Czy przewodniczący rady gminy może policji zabronić filmowania podczas sesji? Czy takie nagrania mogą robić mieszkańcy? Odpowiadamy na te i inne pytania.

► Kto ma prawo wziąć udział w obradach rady i je nagrywać?

Zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) działalność organów gminy jest jawna, ograniczenia jawności mogą zaś wynikać wyłącznie z ustaw. Przypomnijmy, że organami gminy są rada gminy oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 11a ust. 1 u.s.g.).

Jednocześnie w art. 11b ust. 2 u.s.g. ustawodawca wyraźnie wskazuje, że jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Przepis ten stanowi realizację art. 61 Konstytucji RP, gwarantującego obywatelom dostęp do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne obejmuje wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Zarówno w Konstytucji RP, jak i w ustawie o samorządzie gminnym prawodawca wyraźnie podkreśla, że prawo do informacji może być realizowane w różnych formach, nie ma w przepisach zamkniętego katalogu tych form. Uznaje się, że prawo do partycypowania obywateli w posiedzeniach kolegialnych organów władzy publicznej (a więc również w sesjach rady gminy) powinno być interpretowane w możliwie najszerszy sposób, ponieważ stanowi jedno z naszych podstawowych praw w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Zatem w sesji rady gminy mogą brać udział mieszkańcy gminy, ale także inne osoby, oczywiście bez prawa głosowania.

► Czy nagrywanie sesji przez uczestnika sesji wymaga uprzedniej zgody przewodniczącego rady lub innej osoby? Czy przewodniczący może nie zgodzić się na nagrywanie?

Nie. Skoro art. 61 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, to również udział w sesji rady gminy daje prawo do rejestracji dźwięku lub zapisu obrazu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 89/08, LEX nr 602953). Nie można zapominać, że jest to sposób na kontrolę przez obywateli wybranych przez nich radnych i „możliwość realnej weryfikacji ich pracy, stopnia realizacji postulatów wyborczych i szansa oceny danego radnego po zakończonej kadencji, także z perspektywy możliwej reelekcji” (zob. A. Hyżorek, „W sprawie transmitowania i utrwalania przebiegu obrad komisji rady gminy. Uwagi w świetle konstytucyjnej zasady jawności działania instytucji publicznych”, „Samorząd Terytorialny” 2021, nr 6, s. 76).

Uprawnienie do rejestracji dźwięku i obrazu przysługuje każdemu, kto jest obecny na posiedzeniu, i nie ma znaczenia, kim jest ta osoba (mieszkańcem, dziennikarzem, policjantem czy przypadkową osobą). Przewodniczący nie może zakazać nagrywania ani usunąć z tego powodu danej osoby.

► Jakie działania może podjąć przewodniczący w razie naruszenia powagi sesji przez jej uczestnika?

Przewodniczący ma uprawnienia w ramach policji sesyjnej, czyli obejmujące zapewnienie sprawności i porządku obrad. W tym mieści się prawo do kierowania dyskusją i usuwania osób, które zakłócają obrady. Jeśli osoba, która rejestruje obraz i/lub dźwięk obrad (również nieumundurowany funkcjonariusz), zakłóca w jakikolwiek sposób przebieg posiedzenia, to powinna zostać usunięta przez przewodniczącego. Realizacja praw tej osoby nie może być bowiem wykorzystywana w celu naruszania obowiązującego porządku prawnego. Co ważne, przewodniczący powinien zwrócić uwagę konkretnej osobie (jeśli mówi „proszę o spokój”, to nie może usunąć całej publiczności z sali). Takie ostrzeżenie powinno wskazywać na niewłaściwe zachowanie oraz ewentualnie na to, jakie środki zostaną zastosowane (np. odebranie głosu konkretnej osobie, usunięcie jej z sali), jak również powinno zostać odnotowane w protokole z sesji.

► Czy policja ma obowiązek wylegitymować się na życzenie mieszkańców?

Zasady legitymowania się i przedstawiania się przez policjantów są ściśle określone w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie postępowania przy wykonywaniu niektórych uprawnień policjantów (dalej: rozporządzenie). Wynika z niego, że:

• Policjant w mundurze – ma obowiązek podać swój stopień, imię i nazwisko, w sposób umożliwiający odnotowanie tych danych, przyczynę podjęcia czynności służbowych, a na żądanie osoby, wobec której jest prowadzona czynność, podać podstawę prawną podjęcia tej czynności. Nie dotyczy to jednak każdej sytuacji, a wyłącznie czynności związanych z wykonywaniem uprawnień określonych w par. 1 pkt 1, 3, 6 i 7 rozporządzenia (najogólniej rzecz ujmując, chodzi o legitymowanie osób w celu ustalenia ich tożsamości, pobierania od osób odcisków linii papilarnych lub wymazu ze śluzówki policzków w celu identyfikacji, żądanie niezbędnej pomocy od instytucji państwowych i organów).
• Policjant nieumundurowany – przy wykonywaniu tych samych czynności okazuje legitymację służbową, a na żądanie osoby, wobec której podjęto wykonywanie tych uprawnień, okazuje ją w sposób umożliwiający odnotowanie danych w niej zawartych. Należy zaznaczyć, że zwolnienie z obowiązku noszenia munduru wynika z zarządzenia nr 5 komendanta głównego policji w sprawie określenia przypadków, w których policjant w czasie wykonywania obowiązków służbowych nie ma obowiązku noszenia munduru. Obowiązku noszenia munduru w czasie wykonywania czynności służbowych nie mają w szczególności: policjanci służby kryminalnej, śledczej, spraw wewnętrznych, zwalczania cyberprzestępczości, Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych i komórek wywiadowczych służby prewencyjnej, jak również policjanci innych służb i komórek organizacyjnych policji, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami służby lub stanem zdrowia policjantów.

Co ważne, podanie danych lub wylegitymowanie jest obowiązkiem jedynie w stosunku do osób, wobec której czynności są podejmowane, nie dotyczy natomiast osób postronnych. W analizowanym przypadku (mieszkanka Malin podczas sesji rady gminy Wisznia Mała zażądała wylegitymowania się przez policjanta) te przesłanki nie zostały spełnione. Funkcjonariusz nie prowadził czynności wobec tej konkretnej osoby, nie podejmował żadnych działań w stosunku do uczestników sesji, a jedynie ją nagrywał.

► Czy możliwe jest nagrywanie dźwięku i obrazu przez funkcjonariuszy policji?

Jak wskazano powyżej, nie ma co do zasady ograniczeń w rejestrowaniu dźwięku i obrazu podczas sesji rady gminy. Jedynym ograniczeniem może być zakłócanie przebiegu sesji. Ponadto na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 5a w zw. z art. 14 ustawy o policji oraz przepisów wskazanego wcześniej rozporządzenia funkcjonariusze, wykonując swoje czynności służbowe, mają prawo do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych (a za takie miejsce można uznać salę, w której odbywa się posiedzenie rady), a w przypadku czynności operacyjno-rozpoznawczych i administracyjno-porządkowych podejmowanych na podstawie ustawy – także dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom. Zgodnie z par. 15 rozporządzenia mogą to czynić w sposób bezpośredni – w przypadku obecności policjantów w miejscu prowadzenia obserwacji i rejestracji obrazu lub dźwięku zdarzeń, jawnie lub przy użyciu metod uniemożliwiających osobom nieupoważnionym ustalenie faktu prowadzenia obserwacji i rejestracji. ©℗