Zdaniem prawników można już mówić o kształtowaniu się nowej linii orzeczniczej. Seria ostatnich wyroków WSA ułatwi niewątpliwie walkę pozostałym przedsiębiorstwom wodociągowo-kanalizacyjnym i samorządom, ale kluczowe będzie oczywiście rozstrzygnięcie NSA.
– Obecnie większość wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (to sąd właściwy do rozstrzygania sporów o taryfy w I instancji) zapada na korzyść przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych – potwierdza Mateusz Faron, radca prawny w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy. Tylko w tym roku mamy już co najmniej sześć takich pomyślnych dla firm komunalnych orzeczeń, w których sąd uchylił decyzje prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich o niezatwierdzeniu taryfy za usługi wodne, wskazując przy tym, że regulator nie może odmówić zatwierdzenia, posługując się pozaprawnymi argumentami, a więc twierdząc, że kieruje się ochroną konsumentów przed nadmiernym wzrostem cen (mowa o wyrokach z 7 lutego, sygn. akt V SA/Wa 1210/22; z 23 marca, sygn. akt V SA/Wa 1255/22; z 4 kwietnia, sygn. akt V SA/Wa 807/22; z 19 kwietnia, sygn. akt V SA/Wa 1227/22, z 16 maja, sygn. akt V SA/Wa 3016/22, oraz z 24 maja, sygn. akt V SA/Wa 2497/22).
Tym samym zdaniem ekspertów można już mówić o istotnej zmianie w sądowych rozstrzygnięciach, która daje zielone światło gminom i przedsiębiorstwom wodociągowo-kanalizacyjnym do obrony swoich interesów.
– Już dwa wyroki WSA w Warszawie z drugiej połowy ub.r. (z 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 6/22, oraz z 26 września 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 278/22) były przełomowe. Po raz pierwszy pojawiły się w nich kompleksowe poglądy orzecznictwa na działania regulatora. Co istotne, sądy odniosły się w nich krytycznie do zarzutów organów regulacyjnych formułowanych wobec taryf przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Dla porównania: we wcześniejszych wyrokach sądy skupiały się na problematyce proceduralnej, zwłaszcza związanej ze sposobem obliczania 45-dniowego terminu na wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia albo odmowy zatwierdzenia taryf, a jedynie w pojedynczych rozstrzygnięciach pojawiały się śladowo wątki odnoszące się do prawnych zasad opracowania i kalkulacji taryf – zauważa Mateusz Faron. Dodaje, że tegoroczne wyroki (zwłaszcza te z 23 marca br. i 4 kwietnia br.) nie tylko umacniają stanowisko sądu w tej sprawie, ale też idą w swoim wydźwięku dalej.
WSA: trzeba wykazać niezgodność z przepisami
A zatem przeanalizujmy, czym konkretnie kierował się sąd. – Naczelnym zarzutem regulatora wobec wyższych taryf (w rozstrzyganych sprawach) był brak ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Tymczasem to nowe orzecznictwo wskazuje, że regulator musi wykazać, jakie są prawne podstawy twierdzenia, że projektowana wysokość cen i stawek opłat nie zapewnia ochrony. Co więcej, WSA w Warszawie podniósł, że wśród zasad kalkulacji taryf pierwszeństwo ma reguła uzyskania niezbędnych przychodów przez przedsiębiorstwo, a zatem zaplanowania cen i stawek opłat w sposób pokrywający koszty działalności, a dopiero potem – w dalszej kolejności – regulator powinien rozważyć, czy nowa stawka zapewnia ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen – mówi Mateusz Faron. W ocenie sądu niedopuszczalne jest więc przyjęcie przez organ regulacyjny założenia, że taryfy zatwierdzane są dopiero wówczas, gdy ich kalkulacja jest poniżej określonych kosztów świadczenia usługi. – Inaczej mówiąc, sąd wskazał, że regulator nie może odmówić zatwierdzenia taryfy, posługując się pozaprawnymi argumentami. Ponadto wskazał, że zadaniem Wód Polskich jest co prawda ochrona interesów odbiorców, ale tylko przed nieuzasadnionym wzrostem cen, a nie przed każdym wzrostem cen wody i ścieków – podkreśla Dorota Bąbiak-Kowalska, dyrektor ds. prawnych i administracyjno-organizacyjnych Unii Metropolii Polskich.
A Grzegorz Kubalski ze Związku Miast Polskich dodaje, że tym samym w wyrokach sąd potwierdził, że organ regulacyjny przekraczał swoje uprawnienia. – Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne konsekwentnie podnosiły, że w procesie zatwierdzania taryf Wody Polskie odwołują się do pozaustawowych kryteriów. Zresztą przedstawiciele Wód Polskich nie kryli się z tym, chociażby na posiedzeniach plenarnych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego wskazując, że chcą przeciwdziałać nieuzasadnionym społecznie podwyżkom stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Deklaracje padały mimo faktu, że w świetle przepisów regulator ma prawo interweniować jedynie wówczas, gdy podwyżki nie mają uzasadnienia ekonomicznego. Jeśli ekonomiczne warunki świadczenia usług wodno-kanalizacyjnych się zmieniają, jest to przesłanka podniesienia stawek – niezależnie od społecznych konsekwencji tego faktu – podkreśla Grzegorz Kubalski.
Taryfy na podstawie aktualnych cen
Mecenas Paweł Sikorski, prezes Izby Gospodarczej Wodociągi Polskie, zaś dodaje, że istotna dla firm wodociagowo-kanalizacyjnych jest poruszona m.in. w uzasadnieniu wyroku warszawskiego WSA z 23 marca br. kwestia stosowania wytycznych Ministerstwa Finansów dotyczących stosowania jednolitych wskaźników makroekonomicznych będących podstawą oszacowania skutków finansowych projektowanych ustaw. – Sąd potwierdził, że przy kalkulacji taryfy i konstrukcji aktualnego wniosku powinny zostać uwzględnione aktualne wskaźniki makroekonomiczne. Tym samym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne jak najbardziej powinny mieć zatwierdzane zaktualizowane taryfy, aby nie musiały tuż po jej zatwierdzeniu występować o skrócenie okresu jej obowiązywania – uzupełnia mec. Paweł Sikorski.
Firmy mają prawo do amortyzacji
Dorota Bąbiak-Kowalska dodatkowo podkreśla, że WSA pozbawił również Wody Polskie chętnie wykorzystywanego przez nie argumentu o nieprawidłowo stosowanych stawkach amortyzacyjnych przez przedsiębiorstwa wodociągowe. I tak w wyrokach skrytykowano zapatrywania regulatora w zakresie kosztów amortyzacji, podnosząc, że nie może on kwestionować przyjętej metody amortyzacji i stawek amortyzacyjnych, tym bardziej poprzez odwołanie do przepisów prawa podatkowego, gdyż amortyzacja stosowana w taryfach jest amortyzacją bilansową. – Dla przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych i samorządów ważne są twierdzenia sądu, że przedsiębiorca zgodnie z wymogami ustawy o rachunkowości ma prawo rozliczać wydatki poniesione na środki trwałe za pomocą odpisów amortyzacyjnych (art. 32 ustawy o rachunkowości) – mówi Dorota Bąbiak-Kowalska. – Wysokości stawek amortyzacyjnych są określane na podstawie ekonomicznej użyteczności środka trwałego, tzn. na podstawie tego, jak długo będzie mógł być przez przedsiębiorcę używany w swojej działalności. A zatem, aby prawidłowo pokazać swój stan aktywów i wynik finansowy, przedsiębiorca nie może stosować zarówno zbyt niskich, jak i zbyt wysokich stawek amortyzacyjnych. Sąd przy tym stwierdził, że ustawa o rachunkowości nie przewiduje możliwości zmniejszania stawek amortyzacyjnych – takie przepisy są w ustawach o podatku dochodowym od osób prawnych i fizycznych. Żadne natomiast przepisy nie dają organom administracji państwowej uprawnień do nakazywania przedsiębiorcom stosowania obniżonych stawek amortyzacyjnych. Jeżeli więc przedsiębiorca, prowadząc swoje księgi rachunkowe, kalkuluje na ich podstawie przyszłe wyniki finansowe, stosując przepisy ustawy o rachunkowości, to nie można mu zarzucić, że zawyża cenę sprzedaży swoich usług i próbuje przerzucić je na odbiorców tych usług – podsumowuje argumentację sądu prawniczka.
Sąd też stwierdził, że organy nie mają prawa uzależniać zatwierdzenia taryf od uchwalenia przez radę gminy dopłat do taryfowych grup odbiorców usług, czyli cen za wodę lub ścieki.
Jak zaznacza Mateusz Faron, najnowsze orzecznictwo również wskazuje na szeroko rozumianą pozorność działań regulatora, pomijanie w toku postępowań przez organy wyjaśnień, informacji oraz dokumentów czy brak jakiegokolwiek odniesienia się do twierdzeń i zarzutów przedsiębiorstw. Ponadto sądy zauważają, że niedopuszczalne jest takie prowadzenie postępowań, w toku których przy kolejnych poprawkach taryf regulator podnosi coraz to nowsze zarzuty do uprzednio zweryfikowanych pozytywnie kwestii.
Rekomendacje dla branży
Co ostatnie wyroki WSA oznaczają w praktyce dla pozostałych przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych? Prawnicy mówią, że mamy do czynienia ewidentnie z kształtowaniem się nowej linii orzeczniczej. Na efekt końcowy trzeba będzie jednak jeszcze poczekać, aż sądownictwo rozstrzygnie większą liczbę spraw, a przede wszystkim wypowie się w nich Naczelny Sąd Administracyjny. – Niewątpliwie jednak doszło do przełamania pewnego sposobu myślenia o funkcjonowaniu przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych i ich relacjach prawnych z organem regulacyjnym. Jest on bardzo ważny z punktu widzenia całej branży, której aktualna sytuacja finansowa jest dramatyczna – uważa mec. Paweł Sikorski.
Jak zaznaczają prawnicy, wyroki te dają niezbite argumenty i nadzieję dla pozostałych przedsiębiorstw wodociągowych, jednocześnie wskazując, że warto walczyć o sprawiedliwość – utwierdzają w przekonaniu, że przedsiębiorstwa powinny kwestionować niekorzystne dla siebie rozstrzygnięcia regulatora i w razie potrzeby poddać je kontroli sądowo-administracyjnej. Ale czy to oznacza koniec sporów? Według prawników stosowanie prawa leży po stronie organów, zatem spory nadal mogą się pojawiać. Szczególnie że – jak zauważa Dorota Bąbiak-Kowalska – choć zapadają wyroki na korzyść przedsiębiorstw, to Wody Polskie wciąż nie wykonują zaleceń i wytycznych z zawartych w uzasadnieniach wyroków. – Pozostaje mieć nadzieję, że regulator będzie uwzględniał poglądy orzecznictwa, także te niekorzystne dla siebie. Kolejne wyroki dowodzą, że regulator nie ma prawa blokować podwyżek cen i stawek opłat w imię niczym nieograniczonej i nieuzasadnionej ochrony odbiorców usług. Pamiętajmy, że brak przychodów po stronie przedsiębiorstw to realne zagrożenie dla ciągłości dostaw wody i odprowadzania ścieków – uważa Mateusz Faron.
Co zatem doradzają prawnicy przedsiębiorstwom, które toczą obecnie podobne spory? Ich zdaniem nie ma złotej recepty. A to dlatego, że sytuacja każdego z nich jest inna i należy ją rozważać indywidualnie. Co kluczowe, firmy powinny przede wszystkim wyczerpująco i kompleksowo dowodzić swoich racji, a zatem opracować zestaw dokumentów wykazujących zasadność poszczególnych kosztów oraz ich planowanie na okres obowiązywania nowych taryf. – W takiej sytuacji to regulator jest obowiązany ocenić wartość dowodową zestawień i kalkulacji, a więc wypowiedzieć się merytorycznie w stosunku do nich. Mobilizujmy zatem regulatora do wytężonej pracy poprzez staranne, wyczerpujące i obszerne przygotowanie wniosków – rekomenduje mec. Faron. – Inaczej mówiąc, przedsiębiorstwa zgodnie z obowiązującym prawem powinny po prostu rzetelnie wypełniać wnioski taryfowe – dodaje Grzegorz Kubalski.
O zajęcie stanowiska w sprawie kształtującej się nowej linii orzeczniczej poprosiliśmy Wody Polskie. Niestety do momentu zamykania tego numeru nie otrzymaliśmy odpowiedzi. ©℗
