Gminy oraz publicznoprawne związki międzygminne, realizując określone zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminach, zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady.
Zobowiązane są również nadzorować gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednym z wielu zadań w tym zakresie jest sprawowanie kontroli nad prawidłowością selektywnej zbiórki odpadów komunalnych prowadzonej przez właścicieli nieruchomości.
Przepisy w przypadku nieruchomości niezamieszkanych
ODPOWIEDŹ Tak. W obecnym stanie prawnym selektywna zbiórka odpadów komunalnych jest powszechnym obowiązkiem ciążącym na wszystkich właścicielach nieruchomości w rozumieniu ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2519; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 877; dalej: ustawa czystościowa) oraz na wszystkich wytwórcach odpadów komunalnych. W wyniku wejścia w życie nowelizacji ustawy czystościowej dodano art. 4d, zgodnie z którym wytwórcy odpadów komunalnych (wszyscy – nie tylko ci, który jednocześnie są właścicielami nieruchomości w rozumieniu ustawy czystościowej) są obowiązani do selektywnego zbierania wytworzonych przez siebie odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1.
Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy czystościowej właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny (sic!) powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1, tj. zgodnie z rozporządzeniem z 10 maja 2021 r. w sprawie sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (odpadów; Dz.U. z 2021 r. poz. 906). Przepis ten dotyczy zarówno właścicieli nieruchomości zamieszkałych, jak i nieruchomości niezamieszkałych. W przypadku tej ostatniej kategorii nieruchomości nie ma znaczenia, czy gmina (odpowiednio związek międzygminny) objęła dany rodzaj nieruchomości niezamieszkanych zorganizowanym przez siebie systemem odbioru odpadów w zamian za publicznoprawną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi czy też nie. Nawet w przypadku właścicieli nieruchomości niezamieszkanych – nieobjętych gminnym systemem odbiorowym, a przez to zobowiązanych do samodzielnego zawierania umów na odbiór odpadów komunalnych postanowienia tych umów muszą zapewniać odbiór wszystkich frakcji odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1. Co więcej, organ wykonawczy gminy/związku jest zobowiązany kontrolować, czy właściciele tego typu nieruchomości niezamieszkanych posiadają umowy oraz czy umowy te są zgodne z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz ze sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1.
Konsekwencje naruszenia obowiązku
ODPOWIEDŹ Pozostawiając poza zakresem analiz odpowiedzialność wykroczeniową związaną z niewykonywaniem obowiązków właścicielskich określonych w ustawie czystościowej czy też obowiązków określonych w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach, należy podkreślić, że konsekwencją niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych jest wydanie przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta czy zarząd związku międzygminnego decyzji administracyjnej określającej wysokość opłaty podwyższonej. Decyzja ta dotyczy miesiąca lub miesięcy (a w przypadku nieruchomości letniskowo-wypoczynkowych roku), w których naruszono obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. A zatem zawsze dotyczy ona okresów minionych (zamkniętych). Przy czym od woli organu podatkowego zależy, czy objąć decyzją każdy pojedynczy miesiąc, w którym nastąpiło naruszenie obowiązku selektywnej zbiórki, czy też objąć nią dłuższy okres, tj. kilku miesięcy. Należy mieć wszakże na uwadze, że niedochodzenie należności jednostki samorządu terytorialnego stanowi delikt z zakresu dyscypliny finansów publicznych.
Maksymalna wysokość opłaty podwyższonej
ODPOWIEDŹ Wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej, organ wykonawczy gminy jest zobowiązany uwzględnić stawki opłaty podwyższonej, określone obligatoryjnie przez każdą z rad gmin/zgromadzenie związku. Przy czym stawki opłaty podwyższonej nie mogą być niższe niż dwukrotność stawki podstawowej i nie wyższe niż czterokrotność tej stawki – uchwalenie stawek opłaty podwyższonej poza tym przedziałem powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały stawkowej.
Skutki jednorazowego naruszenia
ODPOWIEDŹ Kwestia ta ma charakter wysoce dyskusyjny. Źródłem wątpliwości jest przede wszystkim uzasadnienie rządowego projektu ustawy nowelizującej ustawę czystościową z 2019 r., która wprowadzała obligatoryjną selektywną zbiórkę odpadów komunalnych (uprzednio właściciel nieruchomości mógł zadeklarować nieselektywny sposób zbierania odpadów, godząc się na dobrowolne uiszczanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wyższej wysokości). Zdaniem projektodawców: „Niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów dotyczy tych właścicieli nieruchomości, którzy nie chcą selektywnie zbierać odpadów i np. notorycznie w pojemnikach na odpady zmieszane umieszczają odpady, które powinny być gromadzone selektywnie w pojemnikach na papier, metale i tworzywa sztuczne, szkło oraz odpady ulegające biodegradacji. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, kiedy w wyniku pomyłki o charakterze incydentalnym dany odpad zostanie zdeponowany do nieodpowiedniego pojemnika”. Jednakże intencje projektodawców nie znalazły żadnego odzwierciedlenia w brzmieniu przepisów – zarówno tych nowelizowanych w 2019 r., jak i nowelizowanych później – w tym w 2021 r.
W konsekwencji w obecnym stanie prawnym Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że „treść przepisu jednoznacznie wskazuje, że dla określenia opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie ma znaczenia to, czy stwierdzone nieprawidłowości miały charakter incydentalny bądź notoryjny, podobnie jak nie ma znaczenia to, w jakim stosunku pozostają względem siebie stwierdzenie niesegregowania odpadów do częstotliwości ich odbioru.” (wyrok NSA z 19 maja 2022 r., sygn. akt III FSK 14/22). W ocenie NSA: „Nie stanowi wystarczającego oparcia dla uwzględnienia (…) przesłanek uporczywości/notoryjności odwołanie się do uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej u.p.c.g. Uzasadnienie projektu ustawy nie ma charakteru normatywnego, nie jest elementem stanu prawnego. Nie ma zatem podstaw prawnych, aby w akcie tym doszukiwać się treści normatywnych, w szczególności aby na jego podstawie wywodzić przesłanki, które mają być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji administracyjnej.
Wola ustawodawcy winna wynikać z tekstu ustawy. Wykładnię polegającą na odkodowaniu intencji prawodawcy na podstawie materiałów przygotowawczych powstałych m.in. w procesie legislacyjnym należy uznać za dopuszczalną, jednak może ona zastosowanie jedynie wówczas, gdy wykładnia literalna nie doprowadzi interpretatora do zadowalających rezultatów w zakresie odkodowania treści normy prawnej”. Jednocześnie – co szczególnie istotne – NSA wskazał, że: „Opłata podwyższona stanowi nie tyle finansową dolegliwość za niewłaściwą segregację, ale też jest rekompensatą dla gminy związaną z dodatkowym, wyższym kosztem zagospodarowania źle zebranych odpadów komunalnych. Przepis art. 6ka ust. 1 u.p.c.g. stanowi wprost, że niesegregowane odpady komunalne podmiot odbierający odpady przyjmuje jako niesegregowane (zmieszane). Koszt ich zagospodarowania jest wyższy niż koszt zagospodarowania poszczególnych frakcji zbieranych w sposób selektywny. Koszt ten pokrywany jest z opłaty podwyższonej, co czyni z niej opłatę za dodatkową usługę”.
Wymagane skuteczne zawiadomienie
ODPOWIEDŹ Kwestia ta była przedmiotem niezwykle interesującej serii orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych na kanwie wcześniejszych wyroków WSA w Gdańsku. Reprezentatywny w tym zakresie może być wyrok NSA z 28 października 2022 r. (sygn. akt III FSK 806/22). W wyroku tym wskazano, że: „(…) art. 6ka u.c.p.g. określa skutki niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. W przepisie tym przedstawiono przede wszystkim przesłanki wszczęcia postępowanie administracyjnego i wydania decyzji określającej wysokość podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Pierwszą z przesłanek uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
W przypadku stwierdzenia tej okoliczności podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia wójta, burmistrza lub prezydenta oraz właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęciu ich jako niesegregowanych (zmieszanych). Wskazane przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, by możliwe było po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego określenie przez organ w drodze decyzji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z zastosowaniem stawki w podwyższonej wysokości”. NSA uznał, że dokonanie powiadomienia właściciela nieruchomości o naruszeniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych przez podmiot odbierający odpady jest koniecznym warunkiem wszczęcia postępowania administracyjnego. Zatem brak takiego zawiadomienia uniemożliwia wszczęcie postępowania i wydanie decyzji administracyjnej. Jednocześnie sąd drugiej instancji uznał, że zawiadomienia tego nie może zastąpić późniejsze zawiadomienie ze strony organu podatkowego o wszczęciu postępowania administracyjnego.
W kontekście powyższego stanowiska należy podkreślić szczególne znaczenie art. 6d ust. 4 pkt 4a ustawy czystościowej, nakazującego wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta (odpowiednio zarządowi związku międzygminnego) w przypadku sporządzania dokumentów zamówienia określić w nich w szczególności szczegółowy sposób postępowania w przypadku stwierdzenia nieselektywnego zbierania odpadów. To zamawiający (bez względu na to, czy udziela zamówienia w trybie przetargowym, czy in house) ma szczegółowo określić sposób postępowania podmiotu odbierającego odpady zarówno w zakresie udokumentowania stwierdzonych naruszeń selektywnej zbiórki i sposobu zawiadomienia o tym właściciela nieruchomości, jak i udokumentowania tego zawiadomienia. W świetle powyższego stanowiska NSA nie sposób wykluczyć, że właściciel nieruchomości celem uniknięcia opłaty podwyższonej będzie negował skuteczne zawiadomienie go o naruszeniu obowiązku selektywnej zbiórki. Jednocześnie do powyższych wymogów należy podchodzić z rozwagą, aby nie wygenerować zbyt wysokich i nieproporcjonalnych kosztów świadczenia usługi, które mogą przełożyć się na wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. ©℗
