Rok finansowych znaków zapytania. Jak wygląda sytuacja samorządowego sektora finansów publicznych?

W debacie publicznej dotyczącej sytuacji podsektora samorządowego sektora finansów publicznych łatwo usłyszeć potencjalnie sprzeczne głosy.

Z jednej strony – przede wszystkim lokalnych włodarzy – padają argumenty o drastycznym pogorszeniu się wydolności finansowej; z drugiej – szczególnie rządowej – o najlepszym czasie dla samorządu terytorialnego. Jak zatem w rzeczywistości wygląda sytuacja?

Już na wstępie należy zaznaczyć, że w pełni precyzyjna odpowiedź na to pytanie nie jest łatwa. Ministerstwo Finansów do dnia złożenia niniejszego artykułu do druku nie opublikowało jeszcze danych z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego w I kw. Oznacza to, że podstawą analiz muszą być dane z wieloletnich prognoz finansowych według stanu na początek lutego – z pełną świadomością wszystkich związanych z tym ograniczeń.

Deficyt operacyjny

Nie ulega wątpliwości, że rok 2023 jest pierwszym rokiem w historii odrodzonego po 1990 r. samorządu, w którym wystąpił deficyt operacyjny – niemożliwość pokrycia dochodami bieżącymi zaplanowanych wydatków całego podsektora samorządowego sektora finansów publicznych. Zaznaczyć należy, że jeszcze do niedawna istniał ustawowy zakaz uchwalania przez jednostki samorządu budżetów deficytowych w zakresie wydatków bieżących. Stworzenie możliwości już samo w sobie jest znakiem problemów, a to, że właściwie wszystkie kategorie jednostek samorządu terytorialnego (z wyjątkiem województw) musiały z tego skorzystać, jest tych problemów potwierdzeniem.

Wykres 1 – Różnica między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi w poszczególnych kategoriach jednostek samorządu terytorialnego

Oczywiście w warunkach niestabilności systemu dochodów – a zwłaszcza dodatkowych transferów między budżetem państwa a budżetami jednostek samorządu – sam deficyt operacyjny w danym roku nie może stanowić podstawy do wyciągania finalnych wniosków. Może być bowiem tak, że incydentalnie w bieżącym roku pojawił się deficyt operacyjny, ale jest on z nadwyżką pokryty skumulowaną nadwyżką budżetową z lat ubiegłych. Tak jednak nie jest.

Wykres 2 – odsetek jednostek, które nie były w stanie zbilansować deficytu operacyjnego 2023 r. skumulowaną nadwyżką budżetową z lat ubiegłych

Lepiej na wsiach, gorzej w miastach

Na obu wykresach zaskakiwać może relatywnie dobra sytuacja samorządów wiejskich, które w debacie publicznej często przedstawiają się jako te, które w pierwszej kolejności wymagają wsparcia. Pogłębiona analiza oparta na klasyfikacji funkcjonalnej gmin Polski na potrzeby monitoringu planowania przestrzennego (P. Śleszyński, T. Komornicki) potwierdza, że relatywnie najgorsza sytuacja występuje w miastach stanowiących rdzenie regionalnych i subregionalnych obszarów funkcjonalnych, zaś relatywnie najlepsza w gminach wiejskich – i to rzeczywiście tych położonych na obszarach słabo zurbanizowanych.

Wyjaśnienie dobrej sytuacji województw i relatywnie dobrej gmin wiejskich okazuje się oczywiste, gdy sięgniemy do przyczyn powstania deficytu operacyjnego w jednostkach samorządu terytorialnego. Są nim dokonane w ostatnich latach (2019, 2021 i 2022) reformy w podatku dochodowym od osób fizycznych. Niewątpliwie doprowadziły one do pozostawienia w kieszeniach obywateli większej ilości pieniędzy, jednakże równocześnie spowodowały drastyczny spadek wydajności udziału w PIT jako dochodu jednostek samorządu terytorialnego. Dobrze to pokazuje wykres – w warunkach wysokiej inflacji dynamika wzrostu udziałów JST w PIT nie tylko wyhamowała, ale wysokość udziału nominalnie spadła. W roku bieżącym różnica między uzyskanym przez jednostki samorządu udziałem w PIT a udziałem, który byłby osiągnięty przy braku zmian podatkowych, wynosi ok. 30 mld zł.

Wykres 3 – Udziały jednostek samorządu terytorialnego w PIT wykonane (linia niebieska) i oczekiwane w przypadku, gdyby nie były wprowadzone zmiany legislacyjne

Więcej ryczałtowców

Staje się w tym momencie zrozumiałe, dlaczego województwa przeszły przez ostatnie lata obronną ręką. Ich udział w podatku dochodowym od osób fizycznych wynosi zaledwie 1,4 proc., zatem brak 30 mld zł dotknął co do zasady gminy i powiaty.

Warto podkreślić, że częścią reformy podatkowej było nie tylko podniesienie progów podatkowych i obniżenie stawek – lecz również zachęcanie do przechodzenia z opodatkowania opartego na skali podatkowej na opodatkowanie ryczałtowe. Ten cel został osiągnięty – między rokiem 2021 a 2022 nastąpił wzrost odsetka osób rozliczających się ryczałtowo o 10 pkt proc., a między rokiem 2022 a 2023 o kolejne 5 pkt proc. Liczbowo oznacza to wzrost podatku płaconego w ten sposób o przeszło 13 mld zł.

Wykres 4 – Wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych ogółem z wydzieleniem podatku płaconego według skali podatkowej oraz ryczałtowo

To też ma znaczący wpływ na dochody samorządu terytorialnego. Dlaczego? O ile podatkiem płaconym według skali podatkowej podsektor samorządowy i rządowy dzielą się prawie po równo, o tyle całość podatku ryczałtowego trafia do Skarbu Państwa. Oznacza to, że reforma podatkowa była przeprowadzona w taki sposób, że skorzystali na tym podatnicy (bo płacą mniej podatku) i Skarb Państwa (bo stratę na podatku płaconym według skali podatkowej w dużej mierze zrekompensował podatek płacony ryczałtem). Negatywne konsekwencje spadły natomiast przede wszystkim na sektor samorządowy.

System doraźnych transferów

Poniesione przez sektor samorządowy straty nie są w żaden systematyczny sposób rekompensowane w zakresie dochodów własnych. Miała temu celowi służyć część rozwojowa subwencji ogólnej, która jednak do tej pory nie została uruchomiona, a kryteria jej dzielenia budzą kontrowersje. Zamiast rozwiązań systemowych obowiązuje mechanizm doraźnych transferów – 8 mld w roku 2021, 13,7 mld w roku 2022. Zgodnie z aktualnymi zapowiedziami do samorządu terytorialnego na wydatki bieżące ma trafić kwota rzędu 10 mld zł – czyli mniej więcej dwie trzecie kwoty, jaka trafiłaby do jednostek samorządu, gdyby uczestniczyły również w podatku płaconym ryczałtowo. Kwota ta nie będzie jednak dzielona wyłącznie w proporcji do dochodów z PIT. W algorytm mają być wbudowane elementy zapewniające „sprawiedliwe wyrównanie” – więcej środków dla małych gmin. Taką preferencję zawierał już ubiegłoroczny algorytm, co doprowadziło do kuriozalnych sytuacji, gdy gmina na uzupełnienie swoich dochodów otrzymywała kwoty wielokrotnie wyższe niż udział w PIT otrzymany w którymkolwiek roku. Trudno się zatem dziwić, że to właśnie gminy wiejskie nie wypadają tak bardzo źle w analizach finansowych.

Sytuacja jest krytyczna w miastach, zwłaszcza dużych, oraz powiatach. Te ostatnie może i nie poniosły tak dużych kwotowo strat, ale w ich przypadku udziały w PIT były podstawowym źródłem dochodów własnych. O ile samorząd gminny posiada zdywersyfikowane źródła dochodów własnych i tym samym – przynajmniej potencjalnie – jest w stanie znaleźć inne źródła pokrycia deficytu, o tyle samorząd powiatowy nie ma takich możliwości, a potrzeby wydatkowe narastają tu równie szybko.

Całość dotychczasowych rozważań dotyczyła wydatków bieżących. Jest prawdą, że dzięki dużej liczbie rządowych programów inwestycyjnych samorządy realizują wiele inwestycji. Często to również są samorządy małe, które do tej pory nie miały takich możliwości. Budowa infrastruktury czy obiektów użyteczności publicznej nie pomoże jednak, gdy zabraknie środków na bieżące funkcjonowanie. A bez szybkiego wsparcia może się na to zanosić.©℗