Trudne początki ochotniczych straży pożarnych

Wypłacać ekwiwalent czy nie? Szkolenia w teorii są bezpłatne – ale kto pokrywa ich koszt? W końcu – jak rozliczać zadania wykonane przez strażaków na rzecz innej gminy? To tylko niektóre problemy, jakie wynikają z nieprecyzyjnych przepisów.

Z początkiem 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Po ponad roku jej funkcjonowania można ocenić skuteczność nowych przepisów.

Dla kogo ekwiwalent

W poprzednim stanie prawnym działanie ochotniczych straży pożarnych regulowała przede wszystkim ustawa z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Na podstawie tamtych przepisów zostały wypracowane rozwiązania działające przez lata, których część nie została przeniesiona do nowego porządku prawnego. Jednym z nich jest kwestia wypłaty ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotników za udział w tzw. wyjazdach gospodarczych. Nowa ustawa w art. 15 ust. 1 precyzuje, że „strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, nie zależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny”.

Z analizy przepisu wynika, że wypłata ekwiwalentu w innych niż wymienione sytuacjach, poza działaniami i akcjami ratowniczymi oraz szkoleniami, byłaby nieuprawniona. Tymczasem w wielu gminach funkcjonowało poprzednio rozwiązanie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego również za tzw. wyjazdy gospodarcze, kiedy strażacy z jednostek OSP świadczyli pracę na rzecz gminy, np. w związku z organizacją wydarzeń kulturalnych i sportowych. Ekwiwalent był formą docenienia ich pracy, a jednocześnie rozwiązaniem znacznie tańszym niż zlecenie przez gminy usługi odpłatnej. Wprowadzenie nowych przepisów spowodowało, że już po roku ich funkcjonowania liczba strażaków zgłaszających się do wyjazdów gospodarczych znacznie zmalała. Proponowane jest zatem przez samorządy wprowadzenie do wymienionego art. 15 po ust. 2 nowego ust. 3 o następującej treści: „Właściwa rada gminy w drodze uchwały ustalić może inne działania poza wymienionymi w ust. 1, za uczestnictwo w których strażak OSP otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny”. Taki zapis spowoduje, że istniejące przepisy zachowają swoją ważność, a jednocześnie samorządy, które się na to zdecydują i podejmą stosowną uchwałę, będą mogły wypłacać ekwiwalent pieniężny również za wyjazdy gospodarcze.

(Nie)odpłatne kursy

Z kolei art. 11 ustawy o OSP precyzuje w ust. 1, że „szkolenia, w tym specjalistyczne, strażaków ratowników OSP oraz kandydatów na strażaków ratowników OSP prowadzi nieodpłatnie Państwowa Straż Pożarna”. Jak wykazała praktyka, możliwości szkoleniowe Państwowej Straży Pożarnej są ograniczone i nie pokrywają zgłaszanego przez poszczególne jednostki OSP zapotrzebowania, nawet w zakresie kursu podstawowego strażaka ratownika. Problem ten strażacy zgłaszają gminom, ale te nie mają możliwości prawnych organizowania i finansowania dla nich szkoleń, ponieważ zgodnie z obecnym brzmieniem przepisów ustawy jest to wyłączna kompetencja PSP. Zapewne nie takie były zamierzenia twórców ustawy, aby ograniczyć dostęp do służby kandydatom na strażaków ratowników OSP szczególnie w sytuacji, gdy jest obserwowany odpływ części kadr, choćby ze względu na osiągany wiek emerytalny. Z kolei w mojej ocenie przygotowywana nowelizacja ustawy idzie w złym kierunku. W proponowanej wersji art. 10a ust. 1 pkt. 1a wpisano, że w ramach realizacji zadania własnego w zakresie ochrony przeciwpożarowej gmina zapewnia, stosownie do posiadanych sił i środków, ochotniczym strażom pożarnym finasowanie szkoleń innych niż wskazane w art. 11 ust. 1, czyli zapewnionych przez Państwową Straż Pożarną. Nie ma w treści przytoczonego przepisu fakultatywności, co oznacza, że po wprowadzeniu tych zmian gminy będą musiały obligatoryjnie zapewniać pewien zestaw szkoleń strażaków OSP z własnych środków, co stoi w wyraźnej sprzeczności z pierwotnym zamierzeniem ustawodawcy. Nadmienię jeszcze, że tę konkretną zmianę negatywnie zaopiniował Związek Gmin Wiejskich RP. Podobnie jak zmiany w art. 10 pkt 5 wprowadzające konieczność zapewnienia wyżywienia strażaków w organizowanych przez inne służby, inspekcje i straże działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych. Tu akurat stanowisko ZGWRP jest jasne, niech koszty te ponosi organizator działań.

Działania na rzecz innej gminy

Najpoważniejszym brakiem w przepisach nowej ustawy jest nieuregulowanie kwestii działań ratowniczych jednostek OSP na terenie innej gminy. Oczywiście takie wyjazdy wiążą się z poniesieniem określonych kosztów, które de facto obciążają podatników gminy, na której terenie działa dana OSP. Warto dodać, że do tej kwestii odniosła się Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu, odpowiadając na zapytanie gminy Świerczów. „W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu obowiązujące przepisy prawa nie dają podstawy do żądania przez gminę, w której działa OSP, od innej gminy (w tym samym powiecie), na terenie której przeprowadzona została przez to OSP akcja ratownicza, zwrotu poniesionych wydatków związanych z ekwiwalentem dla strażaków OSP oraz kosztów paliwa”. Jednocześnie izba wyjaśnia, iż gmina ponosząca koszty utrzymania danej OSP ma prawo „do wystąpienia o zwrot tak poniesionych kosztów do organu Państwowej Straży Pożarnej, który wezwał jednostkę do udzielenia pomocy”. RIO wyciągnęła takie wnioski nie na podstawie przepisów ustawy o OSP, ale z regulacji zawartych w rozporządzeniu ministra spraw wewnętrznych i administracji z 17 lipca 1998 r. w sprawie terenu działania jednostek ochrony przeciwpożarowej, okoliczności i warunków udziału tych jednostek w działaniach ratowniczych poza terenem własnego działania oraz zakresu, szczegółowych warunków i trybu zwrotu poniesionych przez nie kosztów. Naszym zdaniem tak kluczowa sprawa powinna być uregulowana jednoznacznie przepisami ustawy, aby nie pozostawiać w tej kwestii wątpliwości i pola do różnych interpretacji.

Problem finansowy

Kolejną sprawą nieuregulowaną wprost w ustawie jest kwestia finansowania przez gminy innych poza ratowniczymi i szkoleniowymi wyjazdów OSP. Dało to podstawę Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Kielcach do wydania gminie Samborzec interpretacji, że „gmina nie może pokrywać kosztów zakupu paliwa do samochodów będących w dyspozycji OSP w przypadku ich wykorzystywania na dojazdy strażaków, które nie są związane z ochroną życia, zdrowia, mienia lub środowiska”. I znów interpretacja oparta jest na analizie innych przepisów, tym razem art. 32 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 o ochronie przeciwpożarowej. Naszym zdaniem ta interpretacja nie jest zgodna z myślą przewodnią ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, gdzie w art. 3 jako zadania należące do ochotniczych straży pożarnych wymieniono m.in. w pkt 13 wspieranie gminy w realizacji pomocy na rzecz społeczności lokalnej, a w pkt 14 integrowanie społeczności lokalnej. Naszym zdaniem trzeba analizować te przepisy jednocześnie z treścią art. 32 ust. 1, w którym znajdziemy regulację, że „koszty funkcjonowania ochotniczych straży pożarnych są pokrywane w szczególności z budżetów jednostek samorządu terytorialnego”. Jest to zatem kolejna kwestia, co do której konieczne jest doprecyzowanie treści przepisów ustawy o OSP, ponieważ interpretacje mogą być różne, a konsekwencje będą ponosiły władze gmin.

Poprawić niejasności

Pozytywną zasadniczo ocenę nowych rozwiązań prawnych, jakie znalazły się w ustawie o ochotniczych strażach pożarnych, zaniżają w oczach samorządów i strażaków ochotników wyżej poruszone sprawy. Zdaniem samorządowców gminnych, którzy w dużym stopniu odpowiadają za jej wdrożenie, potrzebne jest wprowadzenie koniecznych zmian w zapisach ustawy. Należy zwrócić również uwagę, na pozytywną reakcję ustawodawcy na wcześniej zgłaszane problemy, co zaowocowało zmianami wprowadzanymi w przepisach zarówno w ubiegłym, jak i w bieżącym roku. Większość regulacji porządkuje i poprawia niejasności w dotychczasowej treści ustawy, ale część proponowanych zmian idzie niestety w złym kierunku.©℗