„Jedyną pewną rzeczą w życiu jest zmiana” – twierdził filozof grecki Heraklit z Efezu. Ważne jednak, aby wszelkie zmiany, w tym zmiany granic gmin, miały racjonalne uzasadnienie, służyły ludziom i państwu – pisze Marcin Sychowski, radca prawny Urzędu Miejskiego w Mielnie, wicewojewoda zachodniopomorski w latach 2005–2007.

Ostatnio temat funkcjonowania przepisów dotyczących ustalania i zmiany granic gmin wrócił na posiedzeniu sejmowej podkomisji stałej ustroju samorządu terytorialnego.

Niezaskarżalne decyzje

Ustalanie granic gmin następuje w wyniku aktu prawnego podustawowego, tj. rozporządzenia – przyjmowanego co roku przez Radę Ministrów. Rząd tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice praktycznie arbitralnie. Nie sprawdza się przyjęty w polskim systemie prawnym model kształtowania podziału państwa na podstawie konstytucyjnych przesłanek opisanych w art. 15 ust. 2 konstytucji czy też wynikających z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Stabilności gmin nie służą też zapisy ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) ani wydane na jej podstawie rozporządzenia.

Wynika to przede wszystkim z ogólności i wieloznaczności użytych przez ustawodawcę przesłanek zmiany granic gmin, które najczęściej następują na wniosek gminy przejmującej, choć zdarzają się sytuacje, że rząd zmienia granice gmin „z urzędu”. Zgodnie z art. 15 ust. 2 Konstytucji RP zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych określa ustawa. Przesłanki te powtórzone są w art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym ustalenie i zmiana granic gmin dokonywane są w sposób zapewniający gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych.

Niestety wadą polskiego systemu kształtowania granic gmin jest to, że o tym, czy powyższe warunki są spełnione, decyduje władczo Rada Ministrów. Oczywiście nikt rozsądny nie chce zabierać kompetencji rządu w tej materii, ale wypadałoby w państwie prawa, aby rozstrzygnięcia Rady Ministrów w przedmiocie ustalania granic były zaskarżalne do sądów administracyjnych lub ewentualnie były one przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego (TK). Nic z tego – sądy administracyjne odmawiają kontroli procesu zmiany granic, stwierdzając, że podejmowane czynności stanowią element procesu legislacyjnego i nie kreują norm indywidualnych i konkretnych, a generalne i abstrakcyjne. Z kolei TK od kilkunastu lat uważa, że rozporządzenia w sprawie ustalania zmian granic nie mieszczą się w jego kognicji, gdyż zawierają postanowienia, które indywidualnie określają granicę gmin i materialne, w czym zbliżają się w swoim charakterze prawnym do decyzji administracyjnych.

Co w tej sytuacji robić? Uważam, że należy doprecyzować przesłanki merytoryczne uzasadniające zmianę granic. Mogą one zostać sformułowane zarówno w sposób negatywny, jak i pozytywny. Na przykład poprzez:

  • zakaz odłączania z gminy terenów sąsiadujących z miastem, które w niedalekiej przyszłości zostaną przyłączone w tej gminie do miasta,
  • zakaz przyłączania obszarów do gminy sąsiedniej, jeżeli nie służą one powiększeniu terenów miasta gminy przejmującej,
  • uwarunkowanie zmiany granic od tego, czy gmina przejmująca jest w stanie zapewnić wykonywanie zadań publicznych na tym terenie, w szczególności zaopatrywać obszar w wodę i odprowadzać ścieki.

Nieracjonalne zmiany

Przykładów kuriozalnych zmian granic gmin jest wiele. Gmina Sianów „zabrała” gminie Mielno sołectwo Łazy. Sołectwo to graniczy z miastem Mielno. Tereny Łaz stanowią praktycznie jedyny kierunek rozwojowy miasta Mielno. Nie zostały one przyłączone do miasta Sianów, lecz do popegeerowskiego sołectwa Osieki leżącego w gminie Sianów.

Co więcej gmina Sianów nie jest w stanie na terenie przejętego sołectwa realizować podstawowych zadań publicznych, jak dostarczenie wody i odbiór ścieków. Gmina Sianów oczekuje, że nadal będzie to robić gmina Mielno. Nawet z urzędu, bez wniosku mieleńskiej spółki wodno-kanalizacyjnej, Sianów wydał jeszcze przed wchłonięciem Łaz decyzję administracyjną zezwalającą jej na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków. Propozycje gminy Mielno, które sprowadzają się do wzięcia odpowiedzialności przez Sianów za dostawę wody i odbiór ścieków, pozostają praktycznie bez odpowiedzi.

Analiza i ewaluacja

Te i liczne przykłady przeprowadzonych już modyfikacji granic gmin wskazują, że konieczne jest stworzenie systemu monitorowania przez organy państwowe sytuacji po dokonanej już zmianie administracyjnej. Konieczne również jest jednak stworzenie systemu uprzedniej, przed wejściem w życie rozporządzeń w sprawie ustalenia zmiany granic, analizy celowości modyfikacji granic, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie tylko formalnego weryfikowania wniosków o zmianę granic gmin.

Duży sprzeciw gmin, które utraciły swoje tereny, budzi także powierzchowność opinii organów państwowych, które analizują wnioski o zmianę granic. Szczególnie w przypadku Rady Ministrów jest to widoczne w uzasadnieniu do projektu zmiany granic gmin, gdzie jest jedynie powtórzona argumentacja gminy przejmującej, bez próby analizy oraz skonfrontowania stanowisk jednostek samorządu terytorialnego będących w sporze terytorialnym.

Jeżeli nie zmieni się polityka państwa w sprawie zmiany granic gmin, która często ma wymiar jedynie polityczny, to – zamiast zmiany na lepsze, poprawy jakości wykonywania zadań publicznych – będziemy mieli do czynienia z pogorszeniem jakości życia mieszkańców, a gminy, którym będzie grozić utrata terenu w pierwszej kolejności, uprzednio go sprzedadzą, wydzierżawią lub wprowadzą jako aport do swojej spółki tak, aby przejmująca gmina dostała jak najmniej, a potem zwrócą się do państwa o materialne wsparcie.

Na koniec przypomniał mi się cytat Luciusa Cary’ego – „Kiedy zmiana nie jest konieczna, koniecznie należy niczego nie zmieniać”. ©℗