Przepisy pozwalają gminom realizować zadania związane z zaspokajaniem potrzeb ludności z wykorzystaniem zarówno zasobów własnych (np. w formie zakładu budżetowego lub spółki komunalnej), jak i potencjału zewnętrznego. Przybywa pomysłów na alternatywne mechanizmy. Ku czemu obecnie samorządy kierują swój wzrok i jakie napotykają problemy? Wyjaśnia Konrad Różowicz, partner Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna.
Fundamentem normatywnym form i sposobów prowadzenia gospodarki komunalnej od wielu lat jest ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 679). Zgodnie z jej art. 2 gospodarka komunalna może być prowadzona z wykorzystaniem zasobów własnych m.in. w formie zakładu budżetowego lub spółki komunalnej. Z kolei w art. 3 wskazano na sposoby realizacji zadań, które z założenia opierają się na potencjale zewnętrznym. Wiodącą praktyką realizacji zadań z zakresu gospodarki komunalnej jest zawieranie umów o zamówienia publiczne na podstawie uprzednio przeprowadzonych postępowań. Stan ten wydaje się niezagrożony.
Ukryte statystyki
Dostrzec jednak można zmiany, które przejawiają się w intensywnym poszukiwaniu alternatywnych mechanizmów. W znacznej mierze determinowane jest to osłabieniem kondycji finansowej samorządów, większą trudnością w pozyskiwaniu środków zewnętrznych czy wzrostem wydatków bieżących oraz inwestycyjnych. Te przyczyny, niejednokrotnie wraz z czynnikami wskazującymi na nieprawidłowości w funkcjonowaniu mechanizmów rynkowych (o czym świadczy m.in. mała liczba otrzymywanych ofert czy wręcz monopolizacji pewnych obszarów rynków), skłaniają niektóre samorządy do pójścia w kierunku rekomunalizacji. Najgłośniej słychać o tego rodzaju pomysłach czy wręcz o już wdrażanych rozwiązaniach w obszarze usług dotyczących odpadów komunalnych przy okazji in-house kontraktowego, ale nie oznacza to, że pozostałych sfer gospodarki komunalnej zjawisko to dotyczy. Prowadzone przez prezesa Urzędu Zamówień Publicznych statystyki potwierdzają, że rokrocznie in-house kontraktowy zdominowany jest przez usługi odpadowe, ale wynika to z tego, że odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości nie może być zlecany z pominięciem prawa zamówień publicznych, a więc z wykorzystaniem chociażby zakładu budżetowego czy uchwałowej formuły powierzenia realizacji usług własnej spółce komunalnej.
Statystyki pokazują, że co roku liczba postępowań zmierzających do udzielenia kontraktowego zamówienia in-house oscyluje w okolicach zaledwie 250. Należy jednak pamiętać, że realizacja zadań z wykorzystaniem zasobów własnych może w wielu przypadkach nastąpić również poprzez powierzenie ich w drodze uchwały własnej spółce wewnętrznej czy zakładowi budżetowemu. Praktyka wskazuje, że wszystkie te sposoby są wykorzystywane przez władze lokalne. Nie są one jednak ujmowane w oficjalne statystyki zbiorcze.
Nie tylko klasyczne PPP
Włodarze zwracają także swój wzrok w kierunku przemyślanej, partnerskiej i długofalowej współpracy z podmiotami prywatnymi. Krajowe ograniczenia prawne dotyczące zawierania umów o zamówienia publiczne z założenia na okres do czterech lat nie sprzyjają tego rodzaju projektom. Z kolei zinstytucjonalizowana formuła partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP), mimo że prawnie bezpieczna, zniechęca wielu ze względu na mankamenty, które niejednokrotnie ujawniały się przy próbach wdrożenia tego rodzaju współpracy. Postępowania PPP niewątpliwie należą do złożonych procedur, generujących zwiększone koszty na etapie przygotowawczym, co nie nastraja pozytywnie decydentów. Rok 2022 zakończył się dla rynku PPP wynikiem podobnym do poprzedniego – zawarto łącznie tylko 10 takich umów.
Mimo że PPP nie jest jedyną formułą zawiązywania trwałej współpracy pomiędzy podmiotami publicznymi a prywatnymi, to jej podstawowym atutem jest wyraźne uregulowanie prawne. Zdecydowanie więcej wątpliwości wzbudzają złożone modele współpracy niewpisujące się w formułę PPP, a sięgające po regulacje zawarte w wielu aktach prawa administracyjnego, cywilnego i handlowego. Znane są przypadki spółek o kapitale mieszanym, tj. publiczno-prywatnym, które nie zostały powołane jako spółki celowe w ramach PPP. Są to nie tylko spółki powstałe na skutek reprywatyzacji w latach 90. ubiegłego wieku, lecz także zawiązywane w okresie późniejszym. Kreatywność samorządowa ukazuje również inne modele współpracy, np. propozycje dzierżawy zorganizowanych części przedsiębiorstw czy obiektów użyteczności publicznej. O tym m.in. mówić będziemy na specjalistycznych warsztatach w drugim dniu tegorocznego Kongresu Perły Samorządu, który odbedzie się w Gdyni. ©℗
