Wójt nie sprawuje bezpośredniego nadzoru merytorycznego nad biblioteką jako instytucją kultury

Rada gminy utworzyła bibliotekę publiczną i nadała jej statut. W jednym z jego zapisów ustalono, że „bezpośredni nadzór nad organizacją i funkcjonowaniem biblioteki sprawuje wójt”. Czy takie postanowienie jest prawidłowe?

Postanowienie statutu biblioteki przyznające wójtowi bezpośredni nadzór nad biblioteką nie znajduje prawnego uzasadnienia. Takie postanowienie nie jest prawidłowe.

Orzecznictwo

Potwierdził to m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 25 marca 2021 r. (sygn. akt IV SA/Po 1643/20), który rozpatrywał podobną sprawę. Jak argumentował sąd, nie ulega wątpliwości, że z woli samego ustawodawcy, wyrażonej w art. 20 ust. 1 pkt 5 ustawy o bibliotekach (dalej: u.b.), sprawowanie nadzoru merytorycznego w zakresie realizacji przez powiatowe i gminne biblioteki publiczne określonych ustawą zadań należy do zadań wojewódzkiej biblioteki publicznej. Wskazano ponadto, że chociaż ustawodawca literalnie reguluje kwestię określenia nazwy jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki, to żaden przepis nie przyznaje kompetencji do regulowania ‒ w drodze statutu ‒ innych niż merytoryczne form nadzoru nad działalnością bibliotek publicznych.

A skoro tak, to według poznańskiego WSA przyznanie nieograniczonego nadzoru nad biblioteką prezydentowi miasta (co miało miejsce w rozpatrywanej przez sąd sprawie) pozostaje w jawnej kolizji z art. 20 ust. 1 pkt 5 u.b. Poznański WSA podkreślił, że postanowienie, na mocy której nadzór (nieograniczony przedmiotowo) nad biblioteką sprawuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, stanowi istotne naruszenie prawa materialnego, gdyż przekracza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego o tej treści.

Również wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 27 maja 2022 r. (nr PN-II.4131.283.2022) uznał, że kwestionowane postanowienie statutu pozbawione jest podstawy prawnej, gdyż żaden z przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (dalej: u.o.p.d.k.) ani żaden z przepisów u.b. nie przyznaje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego nieograniczonych kompetencji nadzorczych w odniesieniu do samorządowej instytucji kultury. Takich kompetencji nadzorczych nie można także wyinterpretować z przepisów ustawy o finansach publicznych. Co prawda instytucja kultury funkcjonuje w ramach środków finansowych przeznaczonych w budżecie gminy na jej działalność, ale to dyrektor kieruje jej działalnością, podejmując działania w ramach przyznanych w budżecie gminy środków (art. 17 u.o.p.d.k.). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2002 r. (sygn. akt I SA/Gd 479/02), instytucje kultury powołane do życia na podstawie art. 9‒11 i 13‒14 u.o.p.d.k. uzyskują osobowość prawną i rozpoczynają działalność z chwilą wpisania do rejestru prowadzonego przez organizatora, gospodarują samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzą samodzielną gospodarkę.

Niejasne sformułowania

O sprzeczności z prawem regulacji statutu instytucji kultury, zgodnie z którą bezpośredni nadzór nad samorządowa instytucją kultury sprawuje wójt, wypowiedział się także WSA w Olsztynie w wyroku z 16 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Ol 812/17). Podał on, że termin „bezpośredni nadzór” nie ma definicji legalnej, a doktryna prawa kompetencji polegającej na sprawowaniu nadzoru przypisuje wiele daleko idących uprawnień, zarówno w zakresie kontrolowania nadzorowanego podmiotu, jak i możliwości żądania konkretnego postępowania. Przyjęcie natomiast, że nadzór wójta miałby oznaczać kompetencje do kontrolowania i wpływania na działalność nadzorowanego podmiotu, narusza gwarantowaną ustawowo samodzielność instytucji kultury oraz art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym działalność gminnych jednostek organizacyjnych kontroluje rada gminy, która w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Według olsztyńskiego WSA przyznanie wójtowi kompetencji nadzorczych nad samorządową instytucją kultury stanowi nieuprawnione naruszenie samodzielności i autonomiczności instytucji kultury, wynikających z art. 14 ust. 1 u.o.p.d.k.

Podział kompetencji

Jak wspomniano, sprawowanie nadzoru merytorycznego w zakresie realizacji przez powiatowe i gminne biblioteki publiczne określonych zadań należy do wojewódzkiej biblioteki publicznej. Jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (art. 9 ust. 1 i 2 u.o.p.d.k.). Biblioteki stanowią jedną z form organizacyjnych działalności kulturalnej (art. 2 u.b.). Instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora (art. 14 ust. 1 u.o.p.d.k.). Z dokonaniem wpisu do rejestru instytucja kultury nabywa zatem osobowość prawną i staje się odrębnym od organizatora podmiotem prawa, który może samodzielnie występować w obrocie prawnym. ©℗