Subskrybuj nas na Youtube
Główny Urząd Kontroli Publikacji i Widowisk czy Kancelaria Rady Państwa to urzędy, które wciąż straszą w obowiązującym systemie prawnym - mówi w wywiadzie dla DGP Ewa Polkowska, szef Kancelarii Senatu, prezes Polskiego Towarzystwa Legislacji.
/>
Dlaczego ustawa z 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych wciąż obowiązuje?
Bo wszyscy z niej korzystają, ale nikt się nie poczuwa do odpowiedzialności za jej treść. Trzeba pamiętać, że w czasie, w którym powstała ta ustawa, czyli w 1982 r., była jedyną ustawą w systemie prawnym, która obowiązywała wszystkich pracowników administracji państwowej. Wtedy bowiem nie było ustawy o pracownikach samorządowych ani też o służbie cywilnej. To była ogólna regulacja stosunków pracy w administracji państwowej. Wprowadziła mianowanie jako podstawę stosunków pracy na stanowiskach urzędniczych oraz obowiązki i uprawnienia związane ze statusem pracownika mianowanego. Natomiast dziś mamy wiele odrębnych pragmatyk służbowych określonych na poziomie ustawowym – służba cywilna, służba zagraniczna, pracownicy samorządowi, pracownicy sądów i prokuratury. Dodatkowo niektóre urzędy mają własne przepisy o zatrudnianiu urzędników, np. NIK czy PIP. Wydawałoby się więc, że tych, którzy pozostali do dziś w polu działania ustawy z 1982 r., jest niewielu – Kancelarie Sejmu, Senatu, prezydenta oraz biura obsługujące organy konstytucyjne. Nic bardziej mylnego. W systemie prawa aż roi się od różnego rodzaju odesłań do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z 1982 r.
Czyli odpowiedzialność się rozmywa?
Wszystkie wyodrębnione administracje – rządowa, samorządowa, państwowa składają się na administrację publiczną. Wszystkie powinny podlegać regulacjom spójnym aksjologicznie. Taką spójność rozwiązań, przy zachowaniu uzasadnionych odrębności, gwarantuje rząd. Dlatego też to on powinien przyjrzeć się rozwiązaniom prawnym zawartym w tej nieprzystającej już do nowoczesnego państwa ustawie.
Kancelaria Senatu próbowała swego czasu zmienić ustawę z 1982 r. Dlaczego nie udało się tego doprowadzić do końca?
Przy okazji uchwalania ustawy o służbie cywilnej w 2009 r. podjęliśmy próbę skonsultowania z najważniejszymi podmiotami ustawy o pracownikach urzędów państwowych zmian, które choć w minimalnym stopniu zapewniałyby spójność przepisów ze służbą cywilną. Z tych konsultacji wynikała potrzeba kompleksowego rozwiązania – potrzeba przygotowania nowej ustawy. Ustawa z 1982 r. nie spełniała oczekiwań żadnego z urzędów. Ale te oczekiwania też nie były jednolite i dlatego nie podjęliśmy się próby przygotowania nowego aktu prawnego, który regulować będzie tę część administracji publicznej, która nie jest administracją rządową ani samorządową.
A przecież ta ustawa pod każdym względem jest oderwana od rzeczywistości. Na przykład w przepisach o służbie cywilnej i pracownikach samorządowych jest zakaz wliczania do dodatku stażowego i nagrody jubileuszowej pracy w niektórych instytucjach państwa komunistycznego. Ustawa z 1982 r. takiego zakazu nie zawiera.
Nasze propozycje nowelizacji miały to wyeliminować. To było naszym zdaniem to niezbędne minimum, o którym mówiłam wcześniej, gwarantujące spójność rozwiązań w obrębie całej administracji publicznej.
Jakie są jeszcze problemy z przepisami z 1982 r.?
Urzędnik podlegający przepisom ustawy o pracownikach urzędów państwowych może pełnić mandat radnego. Pozostałe pragmatyki urzędnicze wyłączają taką możliwość. Kolejny przykład – brak zgodności z prawem Unii Europejskiej.
Ustawa kryje też wiele absurdów...
Tak. Sama nie wiem, czy się z tego śmiać czy płakać. Na przykład wciąż obowiązuje wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad nadawania odznaki honorowej Zasłużony Pracownik Państwowy PRL. W tym rozporządzeniu wciąż jest przepis, który wskazuje, że o taką odznakę może wnioskować prezes Głównego Urzędu Kontroli, Publikacji i Widowisk, czyli tzw. cenzury z ul. Mysiej. Takie prawo ma też szef Kancelarii Rady Państwa, której nie ma. To można jeszcze znieść, bo te urzędy nie istnieją. Jest tam jednak kilka urzędów, które obecnie funkcjonują i mogą o taką odznakę wnioskować.
A czy nadszedł czas, aby stworzyć jeden kodeks dla wszystkich urzędników w państwie?
Bardzo dobry pomysł. Faktycznie ogólne zasady dotyczące nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunku pracy, obowiązków i praw, systemu ocen czy wynagradzania powinny być jednolite dla wszystkich. Odrębności poszczególnych pragmatyk można wtedy zawrzeć w części szczegółowej takiego aktu. Przy tej okazji można pomyśleć o stworzeniu systemu weryfikowania efektywności i skuteczności pracy, o większym uzależnieniu wynagrodzeń od wydajności i jakości pracy oraz o uelastycznieniu sytemu wynagradzania. Chyba pora już przekształcić trzynastkę w motywacyjno-uznaniowy element wynagrodzenia. I na koniec rzecz oczywista – wprowadzenie w całej służbie publicznej otwartego i konkurencyjnego naboru na wolne stanowiska urzędnicze.
Problemem, który jest często sygnalizowany przez ekspertów, jest też ustawa z 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe.
Na marginesie dodam, że ten akt również zawiera odesłania do stosowania niektórych przepisów ustawy o pracowników urzędów państwowych, tam gdzie się mówi m.in. o nagrodzie jubileuszowej czy też odprawie emerytalnej. Co do ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących najważniejsze stanowiska państwowe, to myślę, że po 25 latach funkcjonowania wolnego państwa polskiego powinniśmy się zdobyć na nowy akt prawny. Nie uchodzi, aby prezydent wolnej od 26 lat Polski otrzymywał wynagrodzenie na podstawie aktu uchwalonego w stanie wojennym.
Co powinno się zmienić?
Pewnie wszystko – zakres podmiotowy, zasady wynagradzania. Wydaje się całkiem logiczne, że wynagrodzenie osób zarządzających państwem powinno być wielokrotnością średniej krajowej, a nie sztucznie wygenerowanej kwoty bazowej określanej corocznie w ustawie budżetowej. Oczywiście powinniśmy odbyć, jako społeczeństwo, uczciwą dyskusję o wysokości tych wynagrodzeń, a ustawodawca powinien nie bać się podjąć takiej decyzji.
