Unia Europejska planuje zmusić miasta, by zwiększały powierzchnie terenów zielonych. Ale to oznaczałoby również wyhamowanie ich rozwoju.
Do 2040 r. terenów zielonych ma być o co najmniej 3 proc. więcej, a do 2050 r. o 5 proc. więcej w stosunku do całkowitej powierzchni miast, miasteczek i przedmieść w 2024 r. – wynika z najnowszych poprawek Europejskiego Komitetu Regionów do projektu rozporządzenia Parlamentu i Rady UE w sprawie odtwarzania przyrody. W praktyce może to oznaczać, że tam, gdzie nie będzie przestrzeni na dodatkowe zazielenienie, nie będzie również miejsca na nowe inwestycje.
Chociaż nikt nie ma wątpliwości, że roślinność jest w miastach niezbędna, to tak postawione cele zaniepokoiły lokalnych włodarzy. Zarząd Związku Miast Polskich we wstępnej ocenie stwierdził, że propozycja „może zablokować rozwój miast i stać się dla niektórych dramatycznym wyzwaniem”. Instytut Rozwoju Miast i Regionów (IRMiR) alarmuje z kolei, że ustanowienie sztywnych wskaźników odnoszących się do granic administracyjnych miast spotęguje efekt suburbanizacji i przekreśli szanse na realizację koncepcji miast zwartych. – Gdyby nałożyć te cele na polskie miasta, które mają jeszcze duży potencjał rozwoju w swoich granicach, to osiągniemy skutek przeciwny od założonego – wskazuje dr Karol Janas z IRMiR.
Innego zdania są organizacje ekologiczne. Te chciałyby zmiany podejścia w prowadzeniu inwestycji w miastach, do czego finalnie nowe rozporządzenie może je zmusić. – Zamysł tych przepisów jest taki, że nie zmniejszamy terenów zielonych, ale rozwój też musi następować. Powinniśmy więc poruszać się w ramach terenów już zabudowanych i mniej intensywną zabudowę zastąpić bardziej intensywną – mówi dr Wojciech Szymalski, prezes Instytutu na rzecz Ekorozwoju. Sceptycznie do unijnych propozycji nastawione jest Ministerstwo Klimatu i Środowiska, które postuluje, aby wskaźniki wzrostu nie były wyliczane w odniesieniu do całej powierzchni miast, ale do samych terenów zielonych znajdujących się już w przestrzeni miejskiej.
Od ostatecznego kształtu projektowanych regulacji może zależeć to, czy rozwój miast nie zostanie zablokowany. Część ekspertów uważa, że unijne wymogi będą dużym problemem i nasilą proces suburbanizacji
W decydującą fazę wchodzą prace nad projektem rozporządzenia Parlamentu i Rady UE w sprawie odtwarzania przyrody (Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Nature Restoration). Komisja Europejska zaprezentowała pierwszą jego wersję w czerwcu ub.r. w ramach realizacji Strategii na rzecz bioróżnorodności biologicznej do 2030 r. Z punktu widzenia miast najistotniejszy jest art. 6 dokumentu, który zobowiązuje państwa członkowskie do tego, aby w miastach, miasteczkach i na przedmieściach do 2030 r. nie doszło do utraty netto terenów zielonych, włącznie z zapewnieniem odpowiedniego pokrycia koronami drzew.
Największe kontrowersje budzą szczegółowe zapisy dotyczące zwiększenia powierzchni terenów zielonych w miastach o 3 proc. całkowitej powierzchni do 2040 r., a następnie o 5 proc. do 2050 r. Nie do końca jasne jest pojęcie tereny zielone, o których mowa w rozporządzeniu. Nie wiadomo też, w jaki sposób definiowane będą same miasta – czy według granic administracyjnych, czy w ramach innych, bardziej obiektywnych kryteriów dotyczących terenów zurbanizowanych.
– Problemem jest sformułowanie celu. Naszym zdaniem jest on wręcz szkodliwy dla środowiska, bo może prowadzić do zwiększenia presji na rozrost poza granicami miast, nie mówiąc już o ich rozwoju i aspektach ekonomicznych – ocenia dr Karol Janas, kierownik Obserwatorium Polityki Miejskiej Instytut Rozwoju Miast i Regionów (IRMiR), który brał udział w rozmowach na temat art. 6, prowadzonych przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej (prace nad całością rozporządzenia leżą w kompetencjach Ministerstwa Klimatu i Środowiska).
Pierwotnie projekt mówił o zwiększeniu terenów zielonych w porównaniu ze stanem na 2021 r. Najnowsze poprawki Europejskiego Komitetu Regionów wskazują jednak jako punkt odniesienia 2024 r.
Rozwój miast zagrożony?
Zaniepokojenie propozycjami wyraził zarząd Związku Miast Polskich (ZMP) podczas niedawnego posiedzenia w Złotoryi. Samorządowcy podzielili obawy IRMiR dotyczące możliwej blokady rozwoju miast i wskazali, że konieczne jest uelastycznienie zapisów rozporządzenia. – Sztywne granice przy braku definicji w systemach prawnych są nie do przyjęcia – wskazał ZMP.
IRMiR uważa, że polskie miasta mają jeszcze duży potencjał rozwoju w swoich granicach, a wytyczenie restrykcyjnych celów procentowych dotyczących zwiększenia udziału terenów zielonych będzie skutkować wypychaniem inwestycji poza ich granice i pogłębiać zjawisko suburbanizacji.
Inaczej patrzą na to organizacje ekologiczne, które również biorą udział w konsultacjach projektu. – Uważam, że cele na poziomie 3 proc. i 5 proc. są do spełnienia. W przypadku Warszawy oznacza to, że miasto powinno stworzyć pięć parków łazienkowskich – na Białołęce i w Wilanowie. Lotnisko Okęcie może się niedługo wyprowadzić z Warszawy. To idealne miejsce, żeby częściowo je odbetonować i zasadzić drzewa – mówi dr Wojciech Szymalski, prezes Instytutu na rzecz Ekorozwoju (InE).
Podkreśla, że w polskich miastach zaniedbania dotyczące terenów zielonych narastały przez ostatnie 20–30 lat.
– Wychodzimy z założenia, że nowa inwestycja musi zajmować teren niezabudowany, a tak wcale nie jest. Nowa inwestycja może być zrealizowana np. przez podwyższenie istniejących nieruchomości. Można wyburzyć stare budynki i w ich miejsce wybudować nowe, wyższe, które pomieszczą więcej mieszkań. W wielu miastach mamy też tereny pofabryczne, które nie są wykorzystane. W Polsce mamy gigantyczne rezerwy, jeżeli chodzi o stare budynki, wiele z nich niszczeje – dodaje szef InE.
Niejasna definicja sprawi kłopoty
Podczas rozmów organizowanych przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej eksperci podnosili, że w dokumencie niejasna jest sama definicja miasta. IRMiR stoi na stanowisku, że cele powinny być określone w stosunku do terenów zurbanizowanych, a nie arbitralnie wyznaczonych granic administracyjnych.
– Jest to wskaźnik, który można odnieść do wszystkich miast. Określa się go na podstawie danych teledetekcyjnych – gęstości zainwestowania, zabetonowania terenu w połączeniu z gęstością zaludnienia, użytkowania. Ta metodologia jest porównywalna dla wszystkich miast i oderwana od sztywnych granic miejskich. Dzięki temu można porównać stopień zazielenienia – wskazuje dr Karol Janas.
Najnowsza wersja projektu idzie jednak w przeciwnym kierunku. „Cele określa się odnośnie do całkowitej przestrzeni miejskiej zajmowanej przez lokalne jednostki administracyjne w danym państwie członkowskim” – czytamy w poprawkach Europejskiego Komitetu Regionów.
Oddziaływanie nowych przepisów na miasta będzie uzależnione również od przyjętej definicji terenów zielonych. Zgodnie z ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 916) w Polsce za tereny zielone uważa się tereny urządzone. Podobnie ma być to interpretowane w rozporządzeniu.
– Jeżeli w granicach miasta są jakieś tereny nieurządzone, zwłaszcza rolne, to nie są to tereny, które KE uznaje za spełniające wymogi 3 proc. Jeżeli przekształcamy taki teren, nadal możemy tam zrobić park albo osiedle. Tereny rolne nadal są dostępne do rozwoju, ponieważ nie są traktowane jako tereny zielone – podkreśla dr Wojciech Szymalski.
Uwagi polskiej strony
Resort funduszy przygotował uwagi dotyczące art. 6 rozporządzenia i przekazał je do MKiŚ, a ten do prezydencji szwedzkiej (patrz: ramka). Kładą one nacisk nie na procentowy udział terenów zielonych, ale na ich funkcję w mieście.
Ministerstwo proponuje wpisanie do rozporządzenia aspektów jakościowych – dostępności takich terenów dla mieszkańców oraz stopnia pochłanialności przez nie zanieczyszczeń. Zapisy mają być dziś dyskutowane w grupie roboczej UE ds. środowiska, a kwestie związane z art. 6 rozporządzania – 10 marca. ©℗
Stanowisko Ministerstwa Klimatu i Środowiska ws. projektu rozporządzenia
Polska uważa, że narzędzia prawne poświęcone ochronie zasobów przyrodniczych powinny być możliwe do wdrożenia, a ich zastosowanie uzasadnione. Polska ma wątpliwości co do tego, czy zaproponowane w NRL (Nature Restoration Law) cele i środki zmierzające do ich realizacji w ogóle przełożą się na złagodzenie kryzysu w zakresie utraty różnorodności biologicznej i zmian klimatu. Strona polska jest przekonana o wielu negatywnych konsekwencjach wdrożenia proponowanych działań, m.in. dla rolnictwa, leśnictwa, gospodarki itp.
Polska ma wątpliwości zarówno w odniesieniu do krótkiej (niewystarczającej) perspektywy czasowej, jak i konieczności realizacji wielu – często wykluczających się – celów wynikających z innych polityk lub priorytetów (bezpieczeństwo energetyczne, bezpieczeństwo żywnościowe, duże zamierzenia infrastrukturalne).
Należy zauważyć, że projekt rozporządzenia spowoduje nowe, niezmiernie kosztowne zobowiązania. W związku z tym Polska wnosi o zapewnienie większej elastyczności państwom członkowskim oraz aby na poziomie unijnym przeznaczono odpowiednie środki finansowe do nowego zakresu zobowiązań.
Polska widzi potrzebę dalszej dyskusji nad celami i wskaźnikami zaproponowanymi przez KE, w szczególności w zakresie ekosystemów leśnych i rolnych.
Mamy świadomość zobowiązań, jakie mają zostać nałożone na państwa członkowskie i miasta przez zapisy art. 6 ww. rozporządzenia w zakresie zwiększenia powierzchni terenów zielonych w obrębie miast, małych miast i przedmieść. Podejmujemy działania zmierzające do zmiany brzmienia art. 6, tak aby cel dotyczący zwiększania powierzchni terenów zielonych w miastach, małych miastach i na przedmieściach pozostał ambitny, ale jednocześnie był osiągalny dla polskich samorządów. Dążymy do wprowadzenia modyfikacji art. 6 w taki sposób, aby wzrost wartości powierzchni był wyliczany w odniesieniu do już funkcjonujących powierzchni zielonych przestrzeni miejskich, a nie samej powierzchni miast. ©℗
