Aby propagować w miastach sprzedaż bezpośrednią oraz zwiększyć dochody gospodarstw rolnych, ustawodawca wprowadził od 2022 r. nowe rozwiązania prawne mające na celu ułatwienie prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. Choć regulacje te obciążyły samorządy nowymi obowiązkami i wpłynęły na ich dochody z tytułu opłaty targowej, to jednak początkowo wydawało się, że ich znaczenie będzie w praktyce raczej marginalne. Tymczasem – choć ustawa ma raptem osiem artykułów – sprawia jednak samorządom wiele problemów, a po roku jej obowiązywania rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące podejmowanych na tej podstawie uchwał można liczyć w setkach. Przypominamy zatem najważniejsze przepisy, wskazujemy, które kwestie budzą wątpliwości, i radzimy, jak można sobie z nimi poradzić. A przede wszystkim podpowiadamy, jak prawidłowo skonstruować uchwałę rady gminy.

Mowa o ustawie z 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz.U. poz. 2290; dalej: ustawa o ułatwieniach), która weszła w życie 1 stycznia 2022 r. Wprowadzone ułatwienia – jak wskazuje nazwa – dotyczą wyłącznie handlu prowadzonego w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. Handel ten musi odbywać się na wyznaczonych miejscach, a jego przedmiotem mogą być jedynie określone ustawowo przedmioty.
►Kto może handlować na korzystniejszych zasadach?
Pojęcia rolnika i domownika, których ustawa wskazuje jako podmioty uprawnione do handlu na warunkach określonych w ustawie, zostały zdefiniowane w art. 2 ustawy o ułatwieniach.
Rolnik to pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia (art. 2 pkt 1 ustawy o ułatwieniach, w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników; t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 208).
Domownik to osoba bliska rolnikowi, która (art. 2 pkt 2 ustawy o ułatwieniach):
  • ukończyła 15 lat,
  • pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie,
  • stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.
► Gdzie rolnicy mogą prowadzić preferencyjny handel?
Obowiązkiem wyznaczenia miejsc do prowadzenia ułatwionego handlu obciążono gminy. Są zobowiązane zrobić to w drodze uchwały i jest to ich zadanie własne o charakterze obowiązkowym (art. 6 ustawy o ułatwieniach). Oznacza to, że niezależnie od wątpliwości, które mogły się rodzić na tle nowych regulacji, każda gmina musiała:
1) wyznaczyć w drodze uchwały miejsce prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników,
2) uchwalić regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach.
Choć zadanie to nie wydawało się skomplikowane, to jednak lakoniczne brzmienie przepisów i nie do końca zrozumiały cel regulacji sprawiły, że choć rolnikom być może łatwiej jest prowadzić handel, to jednak zarówno gminy, jak i ich organy nadzoru, a w dalszej kolejności także sądy administracyjne, zyskały sporo dodatkowej pracy.
► Co wolno sprzedawać w wyznaczonych miejscach?
Przedmiotem ułatwionego handlu na miejscach wyznaczonych przez gminę mogą być (w piątki i soboty) tylko produkty rolne i spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym.
Produkty rolne lub spożywcze w rozumieniu ustawy o ułatwieniach to produkty wymienione w załączniku do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, runo leśne i dziczyzna, a także produkty przetworzone z przeznaczeniem do spożycia z wykorzystaniem tychże.
Rękodzieło nie ma ustawowej definicji. Należy więc przyjąć za „Słownikiem języka polskiego PWN”, że „rękodzieło to przedmiot wykonany ręcznie”.
Takie brzmienie przepisów każe przyjąć, że w miejscach wyznaczonych przez gminę na podstawie przepisów ustawy o ułatwieniach przedmiotem handlu nie mogą być (w piątki i soboty) inne artykuły niż wskazane powyżej. Jeśli więc rolnik lub jego domownik będą zainteresowani prowadzeniem w tych dniach sprzedaży innych produktów, to nie powinni prowadzić jej na terenie wyznaczonym przez gminę na podstawie ustawy o ułatwieniach. Analogicznie można rozumieć, że sprzedaży produktów rolno-spożywczych i rękodzieła nie będą mogły w tych miejscach prowadzić (w piątki i soboty) inne podmioty niż rolnicy i ich domownicy (choć jak pokazuje praktyka, o czym w dalszej części tekstu, nie jest to oczywiste).

Duża liczba unieważnień uchwał

Choć początkowo się wydawało, że wprowadzenie nowych regulacji w życie będzie jedynie nieskomplikowaną formalnością, to jednak w praktyce wiele samorządów, podejmując uchwały, popełniło istotne błędy, które stały się przyczyną ich unieważniania przez organy nadzoru, czyli wojewodów. Podstawę do takich działań daje wojewodom ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej: u.s.g.), która wskazuje wprost, że nadzór nad działalnością gminną jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Wójt zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia (w przypadku przepisów porządkowych w ciągu dwóch dni od ich ustanowienia). Obowiązek ten dotyczy również uchwał o ułatwieniach w handlu.
Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a jedynie ogranicza się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa. Upływ 30-dniowego terminu nie oznacza jednak automatycznie, że uchwała jest „bezpieczna”. Po upływie 30 dni od dnia doręczenia jej organowi nadzoru nie może on co prawda we własnym zakresie stwierdzić jej nieważności, jednak może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Takim przepisem jest art. 94 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały organowi nadzoru albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Ponieważ uchwały dotyczące ułatwień w handlu są takimi aktami, to ich nieważność może być stwierdzona przez sąd niezależnie od upływu czasu od daty ich podjęcia.
Wpływy z opłaty targowej spadły
Z punktu widzenia gmin bardzo istotną modyfikacją wprowadzoną przepisami ustawy o ułatwieniach była zmiana dotycząca opłaty targowej dokonana w ustawie z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 70; dalej: u.p.o.l). Zasadą jest, że rada gminy może na swoim terenie wprowadzić tę opłatę. Pobiera się ją od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach (z zastrzeżeniem, że nie podlega jej sprzedaż dokonywana w budynkach lub w ich częściach). Sprzedaż produktów rolnych również przed 1 stycznia 2022 r. często korzystała na podstawie uchwał rad gmin z opodatkowania obniżonymi stawkami opłaty targowej. Rady gmin nie miały natomiast możliwości zwolnienia z tej opłaty rolników jako grupy podatników, ponieważ wprowadzanie na gruncie podatków i opłat lokalnych zwolnień podmiotowych nie mieści się w ramach ich kompetencji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, „Nie ulega wątpliwościom, że sformułowanie: «od opłaty targowej zwalnia się sprzedaż artykułów rolno-spożywczych własnej produkcji dokonywaną przez mieszkańców gminy», dotyczy zwolnienia przedmiotowo-podmiotowego, a więc wykracza poza ustawowe kompetencje rady gminy. Z takiego sformułowania wynika jasno krąg podmiotów – mieszkańców gminy – którzy zwolnieni są od opłaty targowej w przywoływanym zakresie przedmiotowym” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 81/14). Od 1 stycznia 2022 r., zgodnie ze znowelizowanymi przepisami, rolnicy i ich domownicy prowadzący w piątki i soboty handel w rozumieniu ustawy o ułatwieniach korzystają ze zwolnienia od opłaty targowej na podstawie art. 16 pkt 2 u.p.o.l. ©℗
WażneNieważność uchwały rady gminy może zostać stwierdzona również po upływie 30 dni od dnia doręczenia jej organowi nadzoru – może ją wówczas stwierdzić sąd.
Co sprawia samorządom najwięcej trudności
Lista wątpliwości, jakie budzą przepisy, jest spora. Przekłada się to niewątpliwie na błędy w uchwałach. Wskazujemy, jakie nieprawidłowości powtarzają się stosunkowo często

określenie miejsca, w którym ma być prowadzony handel

W związku z wyznaczaniem miejsc handlu w samorządach zrodziły się wątpliwości, czy celem ustawodawcy było utworzenie w gminach nowych miejsc, innych niż funkcjonujące już na ich terenie targowiska (które są czynne również w piątki i soboty). Wszelkie miejsca, w których jest prowadzona sprzedaż, są bowiem targowiskami, co wynika ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Jednocześnie sprawy targowisk i hal targowych były zadaniami własnymi gminy także przed 1 stycznia 2022 r., a co za tym idzie, gminy także przed 1 stycznia 2022 r. wyznaczały miejsca prowadzenia handlu (targowisk) i tworzyły ich regulaminy. Ustawa o ułatwieniach nakazała dodatkowo brać pod uwagę przy wyznaczaniu „miejsc dla rolników” w szczególności:
  • dogodną komunikację,
  • bliską lokalizację z centrum danej gminy lub miasta lub
  • bliską lokalizację miejsc atrakcyjnych turystycznie.
Można jednak śmiało założyć, że także przed 1 stycznia 2022 r., wyznaczając miejsca targowisk, gminy kierowały się tego rodzaju kryteriami, gdyż w sposób naturalny warunkują one atrakcyjność targowiska i stanowią o sensie jego istnienia. Przyjmowano więc, że wyznaczenie miejsca, o którym mowa w ustawie o ułatwieniach, nie musi wiązać się z utworzeniem nowych targowisk, a za wystarczające należy uznać wyznaczenie na już istniejących miejscach handlu odrębnych przestrzeni, w których rolnicy i ich domownicy będą mogli korzystać z ułatwień przewidzianych przez ustawodawcę. Słuszność takiego rozumowania została potwierdzona przez WSA w Łodzi, który rozpatrując zarzut naruszenia prawa przez brak jednoznacznego określenia miejsca, w którym ma być prowadzony handel, wskazał, że jest on niezasadny: „Rada Miejska wyznaczyła miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników w uchwale Nr XLI/ 349/22 – na targowisku miejskim «Mój Rynek» w Konstantynowie Łódzkim, przy ul. Sucharskiego na terenie działki nr ewid. 260/3 oraz części działki nr ewid. 260/1, obręb: K-10” (wyrok z 16 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 446/22).
Krok dalej posunął się WSA w Gliwicach, który w wydanym orzeczeniu wskazał, że „z delegacji ustawowej nie wynika, aby gmina jako podmiot dokonujący wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i domowników powinna była, jak wojewoda utrzymuje, zindywidualizować te miejsca poprzez utworzenie nowego miejsca czy też wydzielenie miejsca na funkcjonującym w gminie targowisku, lub hali targowej wyłącznie dla prowadzenia handlu przez rolników lub domowników z zachowaniem zastrzeżenia, iż przedmiotem handlu są wyłącznie produkty rolne lub spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym. Obowiązek wskazania miejsca do prowadzenia handlu w sposób opisany przez wojewodę nie został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany” (wyrok z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 414/22).
Nie da się jednak nie zauważyć, że takiego poglądu nie popierają organy nadzoru, które w rozstrzygnięciach nadzorczych konsekwentnie wskazują, że choć miejsce może być wyznaczone na istniejącym już targowisku, to jednak musi to być miejsce wyodrębnione tylko dla preferencyjnej sprzedaży. Na przykład wojewoda śląski wskazał, że „zgodnie z przedmiotową uchwałą i regulaminem targowiska, w soboty w tym samym miejscu będzie odbywał się handel różnych towarów i artykułów, nie tylko produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym. Oznacza to, że rada nie wypełniła prawidłowo delegacji ustawowej z art. 3 ust. 1 ustawy o ułatwieniach – nie wyznaczyła konkretnego miejsca do handlu dla rolników i ich domowników w sposób indywidulany, lecz w sposób ogólny faktycznie wskazała do tego celu teren całego targowiska” (rozstrzygnięcie nadzorcze z 23 czerwca 2022 r., nr NPII.4131.1.602.2022).

(nie)powtarzanie i (nie)modyfikowanie wiążących norm ustawowych

Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność powtarzania bądź modyfikacji wiążących norm ustawowych. Konsekwencją dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności przepisu prawa miejscowego (patrz wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1943/18). Wydanie aktu prawa miejscowego powinno bowiem polegać na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo przepisy te uszczegóławiają w ramach ustawowych upoważnień. Wydanie aktu prawa miejscowego nie może więc polegać na modyfikowaniu przepisów aktów wyższej rangi lub równorzędnych.
Tymczasem powtarzanie, a co gorsze, często także modyfikowanie w uchwałach dotyczących ułatwień w handlu wiążących norm ustawowych, jest jednym z błędów najczęściej popełnianych przez samorządy. Powtórzenia te są domeną regulaminów miejsc handlu (najczęściej stanowiących załącznik do uchwały o wyznaczeniu miejsca), w których samorządy starają się jak najdokładniej określić zasady ich organizacji i funkcjonowania, zapominając, że akt prawa miejscowego powinien przede wszystkim być zredagowany w taki sposób, by dla przeciętnego adresata treść była zrozumiała, tzn. by adresat przepisów wiedział, w jaki sposób ma się zachować, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Jak wskazuje się w orzecznictwie, powtarzanie w aktach prawa miejscowego norm ustawowych „może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Unikanie powtórzeń stanowi z kolei o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie” (wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/07).
► Zakaz spożywania na terenie wyznaczonych miejsc napojów alkoholowych. Jednym z zapisów najczęściej spotykanych w regulaminach wyznaczonych miejsc jest zakaz spożywania na ich terenie napojów alkoholowych. Tymczasem zapisy te są niezgodne z przepisami ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 165), która wprowadza zakaz spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym. Do takiej kategorii miejsc należy zaliczyć obiekty użyteczności publicznej, w tym targowiska (miejsca handlu dla rolników). Co prawda, rada gminy jest upoważniona do wprowadzania czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, jednak upoważnienie to nie może następować na podstawie regulaminu handlu na targowisku, przyjętego uchwałą rady gminy. Jak wskazał w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewoda lubelski, „zamieszczanie w regulaminie targowiska zakazów, które wynikają już z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Uchwała nie może ponownie regulować obowiązków wynikających z aktów wyższego rzędu ani też być traktowana jako informator o innych powszechnie obowiązujących przepisach prawa” (rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody lubelskiego z 29 grudnia 2022 r., nr PN-II.4131.421.2022 i z 24 lutego 2022 r., nr PN-II.4131.52.2022 oraz rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podkarpackiego z 24 lutego 2022 r., nr P-II.4131.2.49.2022).
► Obowiązek używania narzędzi pomiarowych posiadających ważną cechę legalizacyjną i widocznego umieszczania cen. Równie częstym błędem popełnianym przez samorządy jest zamieszczanie w regulaminie zapisu zobowiązującego handlujących do widocznego umieszczania cen i używania narzędzi pomiarowych posiadających ważną cechę legalizacyjną. Zagadnienia te zostały uregulowane przepisami ustawy z 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 168), a także przepisami ustawy z 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2063). Regulują one m.in. tematykę legalnych jednostek miar i państwowych wzorców jednostek miar, a także kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych. Prawo o miarach dodatkowo stanowi, że w miejscu sprzedaży detalicznej i świadczenia usług uwidacznia się cenę oraz cenę jednostkową towaru (usługi) w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen. Jak wskazał m.in. wojewoda warmińsko-mazurski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 7 grudnia 2022 r. (nr PN.4131.428.2022), „(…) przepis ustawy wprowadza więc zasadę jednoznaczności uwidaczniania cen towarów w taki sposób, by nie budziły one wątpliwości i możliwe było ich porównywanie. Powtarzanie lub modyfikowanie obowiązujących regulacji ustawowych jest niedopuszczalne”.
► Zakaz prowadzenia na terenie wyznaczonych miejsc gier hazardowych. Do regulaminów targowisk często wprowadzane są zakazy prowadzenia na ich terenie gier hazardowych. Tymczasem urządzanie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier w karty i gier na automatach oraz prowadzenie działalności w tym zakresie jest na mocy przepisów ustawowych dozwolone jedynie na podstawie właściwej koncesji, zezwolenia lub dokonanego zgłoszenia (art. 3 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych; t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 227). Jednocześnie z art. 89 ust. 1 ustawy o grach hazardowych wprost wynika zakaz urządzania gier hazardowych bez koncesji, bez zezwolenia lub bez dokonania wymaganego zgłoszenia. Co za tym idzie, zamieszczenie tego rodzaju zapisu w regulaminie narusza przepisy ustawy o grach hazardowych i należy uznać je za niedopuszczalne. Potwierdził to w swoim rozstrzygnięciu wojewoda opolski, który stwierdził, że „rada gminy formułując postanowienia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, nie tylko nie może wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, ale i naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Stąd też akty prawa miejscowego nie powinny w żaden sposób regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i tymi przepisami normowanej (nawet, jeśli taka regulacja stanowiłaby jedynie powtórzenie obowiązującego przepisu)” (rozstrzygnięcie nadzorcze z 7 lutego 2022 r., nr PN.III.4131.1.26.2022).
► Zakaz umieszczania reklam. Także tematyka umieszczania na miejscu handlu banerów, reklam, tablic, plakatów itp. bez zgody zarządcy nie może być uregulowana w regulaminie miejsca prowadzenia handlu. Taki zapis stanowiłby niedozwoloną modyfikację art. 63a par. 1 ustawy z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2161; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2600; dalej: kodeks wykroczeń), zgodnie z którym: „Kto umieszcza w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenie, plakat, afisz, apel, ulotkę, napis lub rysunek albo wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny”. Jak wskazał wojewoda śląski, „już z mocy odpowiedniego przepisu rangi ustawowej zachowanie to jest zabronione i nie ma normatywnego uzasadnienia wprowadzanie tego zakazu w uchwale, jako akcie podstawowym” (rozstrzygnięcie nadzorcze z 29 lipca 2022 r., nr NPII.4131.1.692.2022).
► Odpowiedzialność odszkodowawcza. Za niedopuszczalne należy również uznać zamieszczenie w uchwalonym przez radę gminy regulaminie zapisu o nieponoszeniu przez administratora targowiska konsekwencji z tytułu zawieranych transakcji handlowych. Jak wskazał wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 23 lutego 2022 r., nr PN-II.4131.35.2022), rada gminy nie ma bowiem uprawnień pozwalających na regulowanie odpowiedzialności za zawierane transakcje handlowe, które to uprawnienia mają charakter cywilnoprawny i zostały unormowane w przepisach ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2339). Na tej samej podstawie niedopuszczalne jest określenie przez radę gminy w sposób wiążący, w drodze aktu prawa miejscowego, zasad odpowiedzialności za szkodę powstałą na terenie obiektu użyteczności publicznej. Wynika to zarówno z braku odpowiedniego upoważnienia dla rady gminy, jak i objęcia zakresem unormowania materii już uregulowanej przez prawodawcę w drodze ustawy. Jak wskazał wojewoda lubelski, „(…) zarówno gmina, jak i poszczególni jej członkowie, korzystający z obiektu gminnego, zobowiązani są do przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów prawa cywilnego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że stosunki prawne pomiędzy właścicielem terenu, na którym znajduje się targowisko, a osobą uprawnioną do korzystania z tego miejsca mają charakter cywilnoprawny i podlegają regulacjom prawa cywilnego. Zbyteczne zatem jest regulowanie w drodze prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi” (rozstrzygnięcie nadzorcze z 23 grudnia 2022 r., nr PN- II.4131.425.2022).
► Zakaz śmiecenia i niszczenia infrastruktury. Powtórzeniem wiążącej normy ustawowej jest również zamieszczenie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy zakazu zaśmiecania terenu i niszczenia infrastruktury. Materia ta została już bowiem stosownie uregulowana w art. 143 par. 1 i art. 145 ustawy z 20 maja 1971 r. ‒ Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2151; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2581) oraz w art. 288 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1138; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1855). Regulacje te przewidują sankcje m.in. za zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsca dostępnego dla publiczności, a w szczególności drogi, ulicy, placu, ogrodu, trawnika lub zieleńca, a także uniemożliwianie ze złośliwości lub swawoli korzystania z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego.
► Przestrzeganie przepisów przeciwpożarowych. Choć konieczność przestrzegania przepisów przeciwpożarowych czy sanitarno-epidemiologicznych jest uzasadniona i konieczna w miejscu prowadzenia handlu, to jednak obowiązek ten wynika z przepisów rangi ustawowej i zapis dotyczący tej tematyki nie powinien znajdować się w uchwale ustanawiającej regulamin miejsca handlu. Jak wskazał wojewoda warmińsko-mazurski, „zakwestionować należy również treść przepisu (…) regulaminu, wprowadzającego przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, przepisów przeciwpożarowych i innych przepisów obowiązujących w obrocie towarowym, gdyż nie znajduje to uzasadnienia prawnego i godzi w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa” (rozstrzygnięcie nadzorcze z 8 lipca 2022 r., nr PN.4131.294.2022).
► Ograniczenia w zakresie przedmiotu handlu. Zgodnie z postanowieniami ustawy o ułatwieniach przedmiotem handlu na miejscach wyznaczonych przez radę gminy w drodze uchwały mogą być tylko produkty rolne lub spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym. Za niedopuszczalne należy tym samym uznać zamieszczenie w uchwale rady gminy ograniczenia tego zakresu, np. do produktów rolnych lub spożywczych, runa leśnego i dziczyzny, a także produktów przetworzonych z przeznaczeniem do spożycia z powyższymi (z pominięciem rękodzieła). Uchwała rady gminy nie może ani regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, ani wykluczać możliwości handlu wyrobami rękodzieła wytworzonymi w gospodarstwie rolnym (patrz: rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody świętokrzyskiego z 16 lutego 2022 r., nr PNK.I.4130.21.2022).
Co ciekawe, w kontekście niedopuszczalnego ograniczania zakresu przedmiotowego handlu preferencyjnego prowadzonego przez rolników należy zwrócić uwagę również na problem napojów alkoholowych. Regulaminy miejsc handlu równie często jak zakaz spożywania na ich terenie alkoholu wprowadzają zakaz sprzedaży napojów alkoholowych. Tymczasem, na co wiele samorządów nie zwróciło uwagi, rolnicy i ich domownicy są uprawnieni do prowadzenia handlu napojami alkoholowymi (winem ze świeżych winogron, moszczami winogronowymi, innymi napojami na bazie fermentacji), co wynika z definicji produktów rolnych lub spożywczych zawartej w art. 2 pkt 3 ustawy o ułatwieniach w związku z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zawarcie w regulaminie takiego zapisu stanowi więc bezzasadne ograniczenie zakresu produktów rolnych i spożywczych, które mogą być sprzedawane przez rolników i ich domowników na warunkach preferencyjnych określonych w ustawie (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 20 października 2022 r., nr NPII.4131.1.815.2022).

wyznaczanie administratora targowiska

Błędy popełniane przez samorządy to nie tylko powtórzenia norm ustawowych. To często także niezgodne z prawem delegowanie własnych uprawnień. Gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) jako organu wykonawczego gminy. Jak wskazał WSA w Łodzi, również do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) należy decyzja o tym, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też powierzy zadania administratorowi, a także jaki będzie zakres tych zadań i sposób ich realizacji. Jednak tych kompetencji organ wykonawczy gminy nie może przekazać na rzecz organu stanowiącego gminy. Co za tym idzie, „w sposób istotny naruszają prawo zapisy zawarte przez radę gminy w regulaminie miejsca handlu dla rolników i ich rodzin, w których mowa jest o administratorze i dokonywanych przez niego czynnościach” (wyrok z 16 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 446/22).
Wśród zakwestionowanych w tym zakresie zapisów można wskazać w szczególności na te przewidujące, że:
  • administrator targowiska jest uprawniony do ustalania i pobierania opłat rezerwacyjnych (miesięcznych oraz dziennych) niezależnych od opłaty targowej;
  • zasady rezerwacji stanowisk handlowych oraz cennik usług rezerwacyjnych ustala administrator targowiska;
  • administrator nie odpowiada za rzeczy pozostawione lub zaginione na terenie targowiska;
  • administrator targowiska jest uprawniony do monitorowania wizyjnego obiektu;
  • w przypadku powtarzającego się nieprzestrzegania obowiązków regulaminu administrator może usunąć sprzedającego z targowiska oraz odmówić rezerwacji stanowiska handlowego.
Radzie gminy nie przysługuje także uprawnienie do decydowania, jaki podmiot ma administrować gminnymi obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej. Za niedopuszczalny należy więc uznać zapis regulaminu, zgodnie z którym „nadzór i kontrolę nad targowiskiem sprawuje wyznaczony pracownik Urzędu Miasta X”. Jak wskazał wojewoda lubelski, „jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Oznacza to niewątpliwie, że rada może jedynie określić sposób i formę prowadzenia gospodarki komunalnej. W żaden natomiast sposób nie można wysnuć z przytoczonej normy kompetencyjnej upoważnienia dla rady do stanowienia w kwestii podmiotu wykonującego to zadanie” (rozstrzygnięcie nadzorcze z 22 lutego 2022 r., nr PN-II.4131.46.2022).
W zakresie administrowania targowiskiem warto zwrócić uwagę także na to, że organy nadzoru kwestionują nie tylko zapisy delegujące uprawnienia rady gminy, lecz także zapisy o charakterze informacyjnym. Dla przykładu wojewoda śląski uznał za niedopuszczalny zapis, w którym stwierdzono, że administratorem miejsca do prowadzenia handlu jest gmina R, a nadzór nad miejscem prowadzenia handlu sprawuje jej wójt. Wojewoda wskazał, że regulacja ta nie ma charakteru prawotwórczego, a wyłącznie informacyjny – „zawiera informację o administratorze targowiska i podmiocie sprawującym nad nim nadzór. Powołanej regulacji regulaminu nie można zaliczyć do zasad prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach, do których określenia uprawniona była rada gminy” (rozstrzygnięcie nadzorcze z 8 września 2022 r., nr NPII.4131.1.763.2022).

ochrona danych osobowych

Rada gminy nie ma także kompetencji do nałożenia na osoby uprawnione do prowadzenia handlu w wyznaczonych miejscach obowiązku oznaczenia punktów sprzedaży imieniem i nazwiskiem lub nazwą firmy oraz adresem zamieszkania lub adresem siedziby firmy. W ocenie organów nadzoru oznaczenie punktów sprzedaży imieniem i nazwiskiem lub nazwą firmy (w sytuacji gdy zawiera ona imię i nazwisko) oraz adresem zamieszkania lub adresem siedziby firmy osoby fizycznej jest przetwarzaniem danych osobowych. Jedną z form takiego przetwarzania jest bowiem udostępnianie. Oznaczenie na targowisku punktów sprzedaży danymi osobowymi rolników umożliwia zapoznanie się z takimi danymi nieokreślonej liczbie odbiorców przebywających w danym czasie na targowisku.
Przetwarzanie danych jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy spełniony jest co najmniej jeden z poniższych warunków:
a) osoba, której dane dotyczą, wyraziła zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych w jednym lub większej liczbie określonych celów;
b) przetwarzanie jest niezbędne do wykonania umowy, której stroną jest osoba, której dane dotyczą, lub do podjęcia działań na żądanie osoby, której dane dotyczą, przed zawarciem umowy;
c) przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze;
d) przetwarzanie jest niezbędne do ochrony żywotnych interesów osoby, której dane dotyczą, lub innej osoby fizycznej;
e) przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi;
f) przetwarzanie jest niezbędne do celów wynikających z prawnie uzasadnionych interesów realizowanych przez administratora lub przez stronę trzecią, z wyjątkiem sytuacji, w których nadrzędny charakter wobec tych interesów mają interesy lub podstawowe prawa i wolności osoby, której dane dotyczą, wymagające ochrony danych osobowych, w szczególności gdy osoba, której dane dotyczą, jest dzieckiem.
W ocenie wojewody dolnośląskiego żadna z wymienionych przesłanek warunkujących legalność przetwarzania danych osobowych nie jest spełniona, w razie nałożenia na rolników i ich domowników (uprawnionych do prowadzenia handlu) obowiązku oznaczenia punktów sprzedaży imieniem i nazwiskiem lub nazwą firmy oraz adresem zamieszkania lub adresem siedziby firmy. Takie postanowienie ma więc charakter bezprawny (rozstrzygnięcie nadzorcze z 21 marca 2022 r., nr NK-N.4131.74.2.2022.MC).

legitymowanie osób

Często spotykanym w podejmowanych uchwałach zapisem jest ten nakładający na handlujących rolników (i ich rodziny) obowiązek posiadania lub okazywania dokumentów potwierdzających status rolnika lub domownika albo dokumentu tożsamości. Tymczasem nie mieści się to w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 3 oraz art. 5 ustawy o ułatwieniach. Co więcej, prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości wynika z przepisów regulujących działalność określonych organów, a ustawy te nie przyznają kompetencji w tym zakresie organowi samorządu (patrz: rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 7 grudnia 2022 r., nr PN.4131.428.2022 oraz wojewody mazowieckiego z 18 października 2022 r., nr WNP-I.4131.250.2022).

opłata targowa

Wśród zamieszczonych w uchwałach zapisów kwestionowanych przez ograny nadzorcze znajdują się także te, zgodnie z którymi osoba prowadząca sprzedaż na wyznaczonym miejscu ma obowiązek „posiadania dowodu uiszczenia opłaty targowej, dowodu opłaty podatku od nieruchomości”. Tymczasem nawet w przypadku, gdy miejscem wyznaczonym w uchwale jest targowisko, rada gminy musi respektować bezwzględnie obowiązujące przepisy ustaw, w tym ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, z której wynika, że rolnicy i ich domownicy prowadzący w piątki i soboty handel w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o ułatwieniach podlegają zwolnieniu od opłaty targowej (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wielkopolskiego z 21 lutego 2022 r., NP-II.4131.1.39.2022.4).
Jednak taki zapis to niejedyna forma naruszenia regulacji dotyczących opłaty targowej. Wśród zakwestionowanych zapisów regulaminów znalazł się również taki, który przewidywał, że „w wyznaczonym miejscu bez opłaty targowej mogą być sprzedawane w piątki i soboty produkty rolne lub spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym” (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody łódzkiego z 6 lipca 2022 r., nr PNIK-I.4131.691.2022). Zdaniem wojewody łódzkiego zapis ten stanowi niedozwoloną modyfikację art. 4 ustawy o ułatwieniach oraz ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Wojewoda podkreślił także, że art. 4 ustawy o ułatwieniach wyklucza na wyznaczonym miejscu sprzedaż jakichkolwiek innych produktów niż te wskazane w tym przepisie. Tymczasem przepis par. 2 regulaminu stanowił jedynie o tym, jakie produkty mogą być sprzedawane bez opłaty targowej. Jak wyjaśnił wojewoda: „przepis może być rozumiany jako dozwolenie sprzedaży na wyznaczonym targowisku produktów innych niż określone w art. 4 ustawy, jednak już z obowiązkiem uiszczenia opłaty targowej”.

kontrolowanie przestrzegania zasad

Analizując reguły prowadzenia handlu na zasadach preferencyjnych, można zadać sobie pytanie: jakie możliwości działania ma gmina w sytuacji, gdy rolnicy lub ich domownicy handlujący w wyznaczonych miejscach nie będą przestrzegali ustalonych zasad i np. obok produktów dopuszczonych do handlu na preferencyjnych zasadach będą również prowadzili sprzedaż innych towarów albo nie będą prowadzili handlu samodzielnie lub z pomocą określonych ustawowo osób bliskich, a zatrudnią do prowadzenia sprzedaży osoby postronne. Niestety próby uregulowania tej tematyki w regulaminie miejsca handlu się nie powiodą. Jak wskazał wojewoda wielkopolski, zapis, zgodnie z którym osoby nieprzestrzegające postanowień regulaminu mogą zostać usunięte z miejsc wyznaczonych do prowadzenia handlu, przekracza normę kompetencyjną i „podobnie jak w przypadku uchwał dotyczących zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej przepis (…) nie obejmuje upoważnienia do stanowienia przepisów w zakresie odpowiedzialności cywilnej i karnej oraz kar za nieprzestrzeganie postanowień zawartych w przedmiotowej uchwale. W pojęciu zasad prowadzenia handlu w piątki i soboty nie mieści się bowiem regulacja dotycząca odpowiedzialności podmiotów korzystających z miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. Przywołana norma nie uprawnia zatem do wprowadzania do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność prawną” (rozstrzygnięcie nadzorcze z 22 czerwca 2022 r., nr NP-II.4131.1.179.2022.5).

przestrzeganie zasad techniki prawodawczej

W przypadku wyznaczania miejsca handlu na już istniejącym targowisku, na którym obowiązuje regulamin jego działania, często spotykaną praktyką okazało się regulowanie zasad handlu poprzez odesłanie do zapisów regulaminu targowiska. Choć podstawą takiego działania jest niewątpliwie chęć „ułatwienia sprawy”, to jednak w praktyce może się okazać ono utrudnieniem. Nawet bowiem odsyłając w jednym regulaminie do zapisów drugiego, należy przestrzegać zasad techniki prawodawczej. Na ten problem zwrócił uwagę m.in. wojewoda łódzki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 6 lipca 2022 r. (nr NK-I.4131.85.2022). Stwierdził on, że „w przypadku wyznaczenia miejsca na istniejącym targowisku, organ nadzoru stoi na stanowisku, że regulamin, o którym mowa w art. 5 ustawy, może zostać nadany odrębną uchwałą, przy czym jest również dopuszczalne, aby w miejscu wyznaczonym do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników obowiązywał dotychczasowy regulamin tego targowiska. W przypadku wyboru drugiej opcji – odesłanie do obowiązującego na tym targowisku regulaminu powinno konkretnie wskazywać akt, do którego czynione jest odesłanie. W przeciwnym razie może dojść do naruszenia (…) zasad demokratycznego państwa prawnego, nakazujących tworzenie przepisów z zachowaniem zasad prawidłowej legislacji, w sposób niebudzący wątpliwości co do nakładanych praw i obowiązków oraz działania na podstawie i w granicach prawa”.

ogłaszanie uchwał

Co ciekawe, powodem unieważniania uchwał bywało także ich nieogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co w efekcie skutkowało tym, że nie mogły one wejść w życie. Z takim problemem spotkał się na przykład wojewoda zachodniopomorski, który orzekł o nieważności uchwały, w której zawarto zapis, w myśl którego uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, i nie przewidziano, wbrew ustawowemu obowiązkowi, jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Jak wskazał wojewoda, „Brak zamieszczenia w uchwale przepisu przewidującego jego publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym powoduje nieważność całego aktu, nie zaś tylko wadliwego zapisu. (…) Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, zawierająca postanowienia niezgodne z tymi ostatnimi przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna”. (rozstrzygnięcie nadzorcze z 20 czerwca 2022 r., nr P-1.4131.218.2022.AB).
Jak podjąć uchwałę, żeby nie została zakwestionowana
Na co zatem samorządy powinny zwrócić uwagę, przygotowując treść uchwały w sprawie wyznaczania miejsc handlu rolników i ich domowników produktami rolnymi lub spożywczymi? Co powinno się w niej znaleźć, a czego należy unikać?
Analizując błędy popełniane przez samorządy przy wyznaczaniu miejsc preferencyjnego handlu i podczas uchwalania ich regulaminów, można odnieść wrażenie, że jest w nich więcej dobrych chęci opartych na doświadczeniu życiowym niż znajomości zasad techniki prawodawczej. Oczywiście w świetle tej analizy może też powstać uzasadniona wątpliwość co do tego, jakie możliwości wpływu na to, co się dzieje w miejscach wyznaczonych do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, ma w praktyce rada gminy. Sprawy nie ułatwia także to, że z rozstrzygnięć nadzorczych poszczególnych wojewodów wyłaniają się rozbieżności związane choćby z tym, w jaki sposób należy wyznaczać miejsce handlu – czy musi być to miejsce, z którego będą korzystali w soboty i niedziele tylko rolnicy i ich domownicy, czy może mogą oni prowadzić handel na targowiskach, na których odbywa się także inna sprzedaż, a korzyścią, z której będą korzystali, są jedynie preferencyjne warunki prowadzenia tej sprzedaży. Trzeba też przyznać, że wiele zapisów zamieszczonych w regulaminach miejsc handlu, a zakwestionowanych przez organy nadzorcze i sądy, intuicyjnie można uznać za słuszne i potrzebne.

Co należy uregulować

Ważne jednak jest to, by samorządy, uchwalając te regulaminy, umiały odróżnić zasady prowadzenia handlu, których uregulowanie mieści się w ich kompetencji, od zasad wynikających z powszechnie obowiązujących norm prawa, do których przestrzegania obywatele są zobowiązani na podstawie powszechnie obowiązujących norm ustawowych i o których one mogą jedynie informować.
Wśród zasad prowadzenia handlu, które mogą zostać uregulowane w regulaminie, można na przykład wskazać:
  • określenie godzin, w jakich działa targowisko,
  • zastrzeżenie, że sprzedaż jest prowadzona ze stanowiska handlowego,
  • wprowadzenie zakazu wystawiania towaru poza granice wyznaczonego stanowiska handlowego.

Czego robić nie wolno

Rady gmin muszą też pamiętać o przestrzeganiu zasad techniki prawodawczej, zawartych w rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Wskazujemy na kilka zasad, o których nie można zapominać, podejmując uchwałę.
► Nie przekraczać ram upoważnienia ustawowego. Podejmując uchwałę w sprawie ułatwień w handlu, rada gminy może działać tyko w ramach upoważnienia ustawowego, czyli może:
  • wyznaczyć miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników,
  • uchwalić regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach, przy czym przez zasady prowadzenia handlu należy w tym wypadku rozumieć kwestie związane z organizacją samego handlu, czyli procesu sprzedaży polegającego na wymianie produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym na środki pieniężne.
Radzie gminy w szczególności nie wolno ograniczać przedmiotu handlu w wyznaczonym miejscu poprzez wykluczenie w regulaminie ze sprzedaży rękodzieła, dziczyzny czy napojów alkoholowych.
► Nie delegować kompetencji. Rada gminy nie może delegować własnych uprawnień do zarządzania mieniem komunalnym (w tym wypadku: miejscem handlu) na podmiot trzeci poprzez scedowanie na administratora targowiska uprawnień do określenia zasad prowadzania handlu w tym miejscu.
► Nie powtarzać przepisów ustaw. Rada gminy nie może w podejmowanych uchwałach powtarzać przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenia nie tylko czynią akt prawa miejscowego mniej czytelnym, lecz także przesądzają o jego niezgodności z prawem.
► Nie modyfikować przepisów ustaw. Rada gminy nie może w podejmowanych uchwałach modyfikować przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Za modyfikację będzie w tym wypadku uznawane również niedbałe powtórzenie normy ustawowej, które zmieni jej brzmienie.
► Nie powielać zakazów i nakazów wynikających z przepisów ustaw. Zamieszczanie w regulaminie zakazów, które wynikają już z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Uchwała nie może ponownie regulować obowiązków wynikających z aktów wyższego rzędu, ani też być traktowana jako informator o innych powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Oczywiście zakaz spożywania na miejscu handlu alkoholu, zakaz śmiecenia czy też niszczenia infrastruktury mają uzasadnienie i warto o nich przypominać, ale w odpowiedni sposób. Najlepszym rozwiązaniem jest w takim wypadku poinformowanie podmiotów korzystających z miejsc wyznaczonych do prowadzenia handlu o obowiązujących na ich terenie zakazach wynikających z przepisów ustaw poprzez umieszczenia na tablicy informacyjnej dosłownej treści tych przepisów wraz z przytoczeniem ich podstawy prawnej. Jak wskazał wojewoda lubelski, „(…) Nie jest wykluczona możliwość poinformowania podmiotów korzystających z obiektów użyteczności publicznej o obowiązujących na jego terenie zakazach wynikających z przepisów ustaw, ale organ nie może tego uczynić w formie uchwały, lecz co najwyżej w formie umieszczenia na tablicy informacyjnej dosłownej treści owych przepisów wraz z przytoczeniem ich podstawy prawnej” (rozstrzygnięcie nadzorcze z 16 marca 2022 r., nr PN-II.4131.98.2022).
WażneMożna poinformować podmioty korzystające z miejsc wyznaczonych do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników o obowiązujących na ich terenie zakazach wynikających z przepisów ustaw, ale w formie umieszczenia na tablicy informacyjnej dosłownej treści tych przepisów wraz z przytoczeniem ich podstawy prawnej.

Inne zasady techniki prawodawczej

Zasady techniki prawodawczej obejmują swym zakresem szeroki zakres regulacji. Wśród nich warto poświęcić uwagę tym zagadnieniom, w przypadku których najczęściej dochodzi do popełniania błędów.
►Odesłania do innych aktów prawnych. Jeżeli w uchwale odsyła się do innego aktu normatywnego, to przy odesłaniu przytacza się w całości aktualny tytuł tego aktu oraz oznaczenie:
  • pozycji oraz, w razie potrzeby, rocznika dziennika urzędowego, w którym ten akt ogłoszono – jeżeli akt ten nie był nowelizowany;
  • pozycji oraz, w razie potrzeby, rocznika dziennika urzędowego, w którym ogłoszono zarówno pierwotny tekst tego aktu, jak i akty zmieniające ten akt – jeżeli akt ten był nowelizowany, a nie ogłoszono jego tekstu jednolitego;
  • rocznika oraz pozycji dziennika urzędowego, w którym ogłoszono ostatni tekst jednolity tego aktu – jeżeli ogłoszono taki tekst jednolity;
  • rocznika oraz pozycji dziennika urzędowego, w którym ogłoszono tekst jednolity, oraz dziennika urzędowego, w którym ogłoszono akty zmieniające tekst jednolity tego aktu – jeżeli ogłoszono tekst jednolity tego aktu, a był on nowelizowany.
► Prawidłowe oznaczanie przytaczanych dzienników urzędowych. Jeżeli ustawa pochodzi z 2023 r. i została opublikowana w 2023 r., przywołujemy tylko pozycję Dziennika Ustaw (czyli: Dz.U. poz. …). Jeżeli ustawa pochodzi z innego roku niż rok publikacji, np. pochodzi z 2022 r., ale powołujemy się na tekst jednolity z 2023 r., przywołujemy rok i pozycję Dziennika Ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. …). Podstawą prawną jest w tym przypadku par. 158 ust. 7 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie „zasad techniki prawodawczej”.
► Przytaczanie tekstów jednolitych. W przypadku przytaczania tekstu jednolitego ustawy w uchwale nie stosuje się skrótu „t.j.” ani innych skrótów oznaczających tekst jednolity. Jeżeli zostaje powołany tekst jednolity, należy wskazać tylko na rok, z którego pochodzi Dziennik Ustaw.
► Zmiany aktu prawnego – skrót wskazujący na istnienie zmian powinien mieć postać „z późn.zm.” (co wynika z par. 158 ust. 5 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”,, mimo że jest to ewidentny błąd językowy).

Publikacja aktu

Aby akty prawa miejscowego mogły zacząć obowiązywać, muszą zostać ogłoszone na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), czyli w wojewódzkim dzienniku urzędowym, z zachowaniem wymaganego vacatio legis. Co do zasady akty normatywne wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt przewiduje termin dłuższy.
Kontrola w wyznaczonych miejscach
Choć przepisy ustawy o ułatwieniach uzależniają możliwość skorzystania z preferencyjnych zasad handlu od spełnienia warunków ustawowych (podmiotowych i przedmiotowych), to jednocześnie nie dają samorządom dodatkowych szczególnych narzędzi umożliwiających sprawowanie kontroli nad ich spełnieniem
W tym zakresie obowiązują powszechne regulacje wynikające z ustawy z 6 kwietnia 1990 r o Policji (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 171) czy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1763). Dla przykładu ten ostatni akt prawny wśród uprawnień strażników gminnych wskazuje m.in.:
  • udzielanie pouczeń, zwracanie uwagi, ostrzeganie lub stosowanie innych środków oddziaływania wychowawczego;
  • legitymowanie osób w uzasadnionych przypadkach w celu ustalenia ich tożsamości;
  • nakładanie grzywien w postępowaniu mandatowym za wykroczenia określone w trybie przewidzianym przepisami o postępowaniu w sprawach o wykroczenia;
  • wydawanie osobom poleceń określonego zachowania się w granicach niezbędnych do wykonywania przez nich określonych czynności.
Warto pamiętać, że polecenia wydawane przez strażników gminnych nie są ani decyzją administracyjną, ani orzeczeniem i mają charakter wezwania do zaprzestania naruszania prawa. Przepisy ustawy o strażach gminnych nie przewidują możliwości odwołania od takiego polecenia wydanego przez strażnika.
Pozostaje jednak pytanie: co w sytuacji przepisów budzących tak wiele wątpliwości powinni kontrolować strażnicy. Po pierwsze, na pewno to, kto prowadzi handel – czy są to uprawnione podmioty. Po drugie, czym one handlują – czy towary, które wystawiają na sprzedaż, mieszczą się w zakresie przedmiotowym określonym przez ustawodawcę.
Sposób reakcji na ewentualne naruszenia jest uzależniony od decyzji strażnika, która musi oczywiście zostać podjęta w granicach jego uprawnień ustawowych. Biorąc pod uwagę charakter i cel regulacji, które mają w założeniu być preferencją i ułatwiać rolnikom prowadzenie handlu, wydaje się, że np. w przypadku stwierdzenia, że jest prowadzona sprzedaż nie tylko ustawowo przewidzianych towarów, zasadne byłoby w pierwszej kolejności udzielenie pouczenia i wezwanie do zaprzestania naruszania prawa. ©℗