PROBLEM: Prawo budowlane przewiduje wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata. Regulacja ta wywołuje jednak w praktyce wiele wątpliwości. Dotyczą one m.in. przebiegu postępowania administracyjnego i tego, jaki charakter ma decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Porządkujemy zatem wiedzę, przytaczając orzecznictwo - pisze Piotr Jarzyński, prawnik, specjalista od prawa budowlanego i nieruchomości, Kancelaria Prawna Jarzyński & Wspólnicy.

W art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2206; dalej: p.b.) przewidziano, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata. Równocześnie zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 par. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2185; dalej: k.p.a.), decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 2022 r. (sygn. akt I OSK 814/21), zasada trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 par. 1 k.p.a., służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie: bezpieczeństwa prawego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Dodatkowo w innym wyroku – z 10 września 2014 r. (sygn. akt I OSK 229/13) – NSA wskazał, że trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania, a więc nie jest ona równoznaczna z jej niezmienialnością. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem właściwego trybu postępowania.

Charakter prawny

Orzecznictwo wskazuje, że art. 37 ust. 1 p.b. nie może podlegać wykładni rozszerzającej i należy brać pod uwagę jedynie te przesłanki wygaśnięcia decyzji, które wprost wynikają z jego treści. Sytuacje, w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego, należą do wyjątków, instytucja określona w art. 37 ust. 1 p.b. nie może być nadużywana – wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1588/20. W innym wyroku wskazano, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter wyjątkowy – przepisy p.b. są tak skonstruowane, że co do zasady nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Dodano, że „przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy dotyczącej rozwijania budownictwa w interesie publicznym” (wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2398/17).
W doktrynie i orzecznictwie trwa jednak spór, czy art. 37 ust. 1 p.b. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 162 par. 1 k.p.a. regulującego wygaśnięcie decyzji administracyjnej, czy też stanowi samoistną podstawę prawną do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę (zob. G. Kuźma, R. Tymiec, [w:] „Prawo budowlane. Komentarz”, red. D. Okolski, Warszawa 2020, art. 37; A. Kosicki, [w:] „Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany”, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, art. 37; wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1375/17; wyrok WSA w Opolu z 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Op 74/19). Prezentowane jest także stanowisko, że art. 162 par. 1 k.p.a. może być podstawą wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem sytuacja opisana w art. 37 ust. 1 p.b. nie stanowi zamkniętego katalogu przyczyn, dla których pozwolenie na budowę może zostać wygaszone (wyrok WSA w Krakowie z 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 591/18). W takim wypadku dopuszczalne byłoby np. wydanie na podstawie art. 162 par. 1 pkt 1 k.p.a. decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor zrezygnował z realizacji robót budowlanych i złożył wniosek na podstawie tego przepisu. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych znajdziemy rozstrzygnięcia wskazujące, że wygaśnięcie pozwolenia na budowę następuje w drodze decyzji na podstawie art. 162 par. 1 pkt 1 i par. 3 k.p.a. (wyrok WSA w Łodzi z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 999/17) albo na podstawie art. 162 par. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 p.b. (wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1375/17) lub ewentualnie na podstawie art. 37 ust. 1 p.b. w zw. z art. 162 par. 1 pkt 1 k.p.a. (wyrok WSA w Kielcach z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 267/17).

Z mocy prawa czy w drodze decyzji

Termin na rozpoczęcie lub kontynuowanie po przerwie budowy, o którym mowa w art. 37 ust. 1 p.b., jest terminem prawa materialnego. Rozpoczyna on swój bieg od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana (wyrok NSA z 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1311/18). Jego upływ oznacza, że inwestor traci podstawę do rozpoczęcia lub kontynuowania robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skutek utraty uprawnień następuje z mocy prawa, tak więc decyzja stwierdzająca wygaśnięcie uprawnień z pozwolenia na budowę nierealizowanego przez inwestora stanowi jedynie „procesowe” potwierdzenie zaistnienia skutku materialnoprawnego. Skorzystanie z prawa do zabudowy własnego terenu jest związane z suwerenną wolą inwestora, który może od realizacji konkretnej inwestycji odstąpić. Przepis art. 37 ust. 1 p.b. określa konsekwencje dobrowolnej rezygnacji inwestora z prowadzenia robót budowlanych objętych konkretnym pozwoleniem na budowę (wyrok WSA w Białymstoku z 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 308/18). Wygaśnięcie decyzji następuje z upływem ww. terminu niezależnie od tego, czy opóźnienie w rozpoczęciu robót było zawinione przez stronę czy nie. Dopuszczalne jest wydanie przez organ tzw. klauzuli ostateczności decyzji (np. w formie pieczątki z podpisem upoważnionego pracownika) potwierdzającej, że decyzja jest ostateczna albo że jest ostateczna od konkretnego dnia. Jest to jednak czynność materialno-techniczna, która nie ma charakteru przesądzającego o ostateczności decyzji (wyrok NSA z 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1759/18).
W orzecznictwie sądów administracyjnych spotykane jest jednak także stanowisko przeciwne, zgodnie z którym stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie następuje z mocy prawa, lecz w drodze decyzji. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego, jako że wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji (wyrok WSA w Łodzi z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 999/17).
Kiedy następuje wstrzymanie biegu terminu?
Wyjątkiem powodującym wstrzymanie biegu terminu z art. 37 ust. 1 p.b. jest tylko taka sytuacja, w której rozpoczęcie procesu budowlanego lub jego kontynuowanie stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zakazu wynikającego z orzeczenia wydanego przez sąd bądź organ administracji publicznej. „Nie można bowiem jako obciążającego inwestora konsekwencjami wynikającymi z art. 37 ust. 1 p.b. (tj. wygaśnięciem pozwolenia na budowę), traktować takiego przerwania budowy, które wynika z ostatecznych, a więc wykonalnych rozstrzygnięć właściwych organów nakazujących wstrzymanie budowy, względnie z takich aktów, które z innych przyczyn powodują niedopuszczalność prowadzenia budowy na podstawie pozwolenia na budowę” – wyrok WSA w Kielcach z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 267/17. Natomiast wstrzymanie przez właściwy organ lub sąd administracyjny wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę przerywa bieg terminu określonego w art. 37 ust. 1 p.b. (wyrok NSA z 10 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1269/04).

Postępowanie

Postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 p.b. prowadzi organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę (najczęściej będzie to starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu albo wojewoda). Przemawia za tym okoliczność, iż niezbędne jest dokonanie w postępowaniu wyjaśniającym (dowodowym) koniecznych ustaleń w kwestii zaistnienia przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenie na budowę (A. Kosicki, [w:] „Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany”, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2022, art. 37).
Pojawia się jednak wątpliwość, czy wszczęcie takiego postępowania odbywa się wyłącznie z urzędu, czy też osoba zainteresowana wygaszeniem decyzji – może złożyć wniosek w tej sprawie? Zgodnie z orzecznictwem art. 37 ust. 1 p.b. nie wskazuje, czy wszczęcie postępowania w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę następuje na wniosek czy z urzędu. Jest to rozwiązanie w pełni racjonalne, bowiem dopuszcza oba tryby (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 897/18). Jeśli organ poweźmie wiadomość o możliwym wystąpieniu okoliczności, o jakich mówi art. 37 ust. 1 p.b., wówczas rozpoznaje sprawę z urzędu (wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 217/16).
Dodajmy, że orzecznictwo wskazuje też, że przedmiotem postępowania o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być kwestie oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę i wykonywanych robót budowlanych (wyrok NSA z 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2419/18).

Kto stroną

Sprawa o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 p.b. nie jest kolejną sprawą w ramach postępowania nadzwyczajnego. Z tego względu przymiot strony w takiej sprawie nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 p.b., który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przedmiot tej sprawy jest bowiem inny niż zezwolenie inwestorowi na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych. Do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony – wynikająca z art. 28 k.p.a. – kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne, czy określony podmiot znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego; znaczenie ma bowiem kwestia, czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Interesy prawne realizowane w obu postępowaniach – postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę – są diametralnie różne. Do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zatem zastosowanie zasada ogólna wynikająca z art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 844/18). Może być zatem tak, że jedyną stroną takiego postępowania będzie inwestor – osoba, dla której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Sądy administracyjne wskazują, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter deklaratoryjny, a więc wywołuje skutki prawne z mocą wsteczną (wyrok WSA w Krakowie z 29 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 326/06; wyrok WSA w Łodzi z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 999/17; wyrok NSA z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 2073/20).

Skutki wygaśnięcia

Zgodnie z art. 37 ust. 2 p.b. w przypadku wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jakie są konsekwencje prowadzenia budowy po wygaśnięciu pozwolenia?
Prowadzenie budowy po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że odbywa się to w warunkach samowoli budowlanej (wyrok WSA w Krakowie z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1400/18). Inwestor, który rozpoczyna albo kontynuuje budowę po utracie mocy obowiązującej pozwolenia na budowę, czyni to w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 p.b., niezależnie od tego, czy wydana została decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 640/18).
Jeśli pozwolenie obejmowało budowę kilku obiektów, a inwestor w ciągu trzech lat od jej wydania rozpoczął budowę tylko jednego z nich, to czy w stosunku do pozostałych pozwolenie wygasa?
Nie. Jeśli decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje więcej niż jeden obiekt budowlany, to rozpoczęcie robót budowlanych, mających na celu realizację choćby tylko jednego obiektu przed upływem trzech lat od wydania decyzji, ma ten skutek, że pozwolenie to nie traci ważności w odniesieniu do pozostałych obiektów, choćby ich budowa została rozpoczęta po upływie trzech lat (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 31/12). ©℗