Do podstawowej działalności gmin należy prowadzenie gospodarki komunalnej. Obejmuje ona w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 679; dalej: u.g.k.). W praktyce stosowania jej przepisów pojawia się jednak wiele wątpliwości. Podczas szkoleń stawiane są m.in. pytania: jaki organ powinien ustalać ceny za usługi świadczone przez gminę, czy gmina może prowadzić zarząd prywatnymi nieruchomościami, czy uchwały dotyczące utworzenia spółki komunalnej należy publikować w dzienniku urzędowym. Odpowiadamy na wybrane z nich.
O co pytają na szkoleniach
Kto ustala ceny za usługi
problem Czy cena za świadczone przez gminę usługi komunalne na rzecz mieszkańców powinna zostać określona w uchwale rady gminy, czy powinien to zrobić w zarządzeniu wójt?
odpowiedź Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. ceny i opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej (lub sposób ich ustalenia) określa rada gminy. Może ona upoważnić do tego organ wykonawczy – wówczas w przypadku gminy np. rozstrzygnięcie w sprawie cen nastąpi w drodze zarządzenia.
Od dłuższego czasu istnieją rozbieżne linie orzecznicze co do tego, czy uchwały lub zarządzenia określające ceny lub opłaty mają charakter aktów prawa miejscowego, czy też nie. Przykładowo NSA w wyroku z 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1810/18, stwierdził, że z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie wynika kompetencja do stanowienia prawa miejscowego. Odmiennie uznał natomiast NSA w wyroku z 22 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 5837/21. Problematyka należy do trudnych, bo gospodarka komunalna może być prowadzona w bardzo różnych formach – w tym zarówno poprzez wewnętrzne jednostki gminy, jak i poprzez zawarcie umów z podmiotami prywatnymi czy poprzez utworzenie mających osobowość prawną spółek komunalnych. Praktyka samorządów jest także zróżnicowana. Znaczna część uchwał i zarządzeń jest publikowana w dziennikach urzędowych, ale zdarzają się również przypadki, w których organy gmin, powiatów i województw uznają to za zbędne. Ma to duże znaczenie. Jeżeli bowiem organ nadzoru albo sąd administracyjny ustali, że uchwała (zarządzenie), która jest aktem prawa miejscowego, nie została przeznaczona do opublikowania, wówczas z dużym prawdopodobieństwem (w świetle obecnej praktyki) stwierdzi jej nieważność w całości. Samorząd pozostanie wtedy z dylematem, czy w ogóle istniała jakakolwiek podstawa prawna do dotychczasowego pobierania należności.
Trzeba przy tym pamiętać, że obowiązuje wiele regulacji szczegółowych, które mogą modyfikować ten stan rzeczy. Na przykład, zgodnie z art. z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1549) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na okres trzech lat. Jednak podlega ona, co do zasady, zatwierdzeniu przez organ regulacyjny (Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie).
Nakazywanie ulg dla mieszkańców
problem Prywatny przedsiębiorca wykonuje komercyjnie działalność, która mogłaby być mu zlecona także przez gminę w ramach jej zadań własnych. Gmina nie ma zamiaru tego zrobić, a chciałaby, żeby niektórzy mieszkańcy (np. ubożsi) płacili mu mniej. Czy można w drodze uchwały nakazać przedsiębiorcy, by wprowadził niewielkie ulgi cenowe dla niektórych mieszkańców?
odpowiedź Co do zasady będzie to niedopuszczalne, bo tylko wyjątkowo ustawa wprowadza możliwość uchwalenia cen maksymalnych (tutaj przykładem jest działalność taksówkarska) albo ulg, które mają obowiązywać bez względu na zawarcie umowy między przedsiębiorcą a gminą. Podstawą w tym przypadku nie będzie mógł być w szczególności art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., bo odnosi się on do usług komunalnych oraz obiektów i urządzeń jednostek samorządu terytorialnego. Działalność prywatnych przedsiębiorców, nawet w zakresie usług podobnych do tych, które może świadczyć sama gmina, nie jest w sensie prawnym „usługą komunalną”.
W przypadku braku wyraźnej podstawy ustawowej uchwała nakładająca na przedsiębiorcę prywatnego jakiekolwiek obowiązki (nawet niewielkie) będzie sprzeczna z prawem i – jako wadliwy akt prawa miejscowego – nieważna od momentu podjęcia.
Zarządzanie prywatnymi nieruchomościami
problem Czy możliwe jest powierzenie spółce gminnej zarządzania nieruchomościami należącymi do podmiotów prywatnych?
odpowiedź Przez wiele lat kwestia, czy i w jakim zakresie np. zakłady budżetowe lub spółki gminne mogą zajmować się zarządzaniem nieruchomościami niebędącymi własnością gmin (albo będącymi tylko w części), była przedmiotem dyskusji. Negatywnie o szeroko prowadzonej działalności spółek gminnych w tym zakresie wypowiadała się zwłaszcza Najwyższa Izba Kontroli. Kwestię tę rozstrzygnęła interwencja ustawodawcy. Kilka lat temu wprowadzono art. 9 ust. 2a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej: u.s.g.), który stanowił, że gmina oraz inna gminna osoba prawna mogą zarządzać nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości w formach określonych w ustawie o gospodarce komunalnej. Został on jednak uchylony pod koniec zeszłego roku z uwagi na – jak wynika z materiałów legislacyjnych – uznanie tych kompetencji za zbyt daleko idące.
Obecnie, jak wynika z art. 27 ust. 2 pkt 4 i 4a ustawy z 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 2224; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. po. 185), społeczne inicjatywy mieszkaniowe (w tym takie, których udziałowcem jest gmina) mogą sprawować na podstawie umów zlecenia zarząd nieruchomościami mieszkalnymi i niemieszkalnymi niestanowiącymi jego własności. Mogą również sprawować zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi w ułamkowej części jego współwłasność. Sprecyzowanie przez ustawodawcę, że przepisy te dotyczą także „SIM, której udziałowcem jest gmina”, nastąpiło równolegle do usunięcia wspomnianego wyżej art. 9 ust. 2a u.s.g.
Uzasadnienie do uchwały
problem Czy uchwały rady gminy w sprawie gospodarki komunalnej (np. w sprawie cen i opłat) muszą zawierać uzasadnienie?
odpowiedź Przepisy u.g.k. nie wprowadzają wprost wymogu uzasadniania uchwał podejmowanych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu gospodarki komunalnej. Obowiązek uzasadniania projektów lub samych uchwał może jednak wynikać z przepisów szczególnych. Na przykład, zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 221) przed rozpoczęciem prac nad opracowaniem projektu aktu normatywnego określającego zasady podejmowania, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej dokonuje się:
1) analizy możliwości osiągnięcia celu tego aktu normatywnego za pomocą innych środków;
2) oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych, w tym oceny wpływu na mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców oraz analizy zgodności projektowanych regulacji z przepisami ustawy.
Natomiast art. 66 ust. 2 prawa przedsiębiorców stanowi, że wyniki oceny i analiz, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się w uzasadnieniu do projektu aktu normatywnego lub w ocenie skutków regulacji, stanowiącej odrębną część uzasadnienia projektu aktu normatywnego.
W konsekwencji należy samodzielnie ustalać, które uchwały rady gminy określają „zasady podejmowania, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej”.
Jednak także w przypadku innych uchwał (tak z zakresu gospodarki komunalnej, jak i pozostałych) kwestia skutków braku uzasadnienia projektów uchwał (czy też samych uchwał) jest przedmiotem rozbieżnego orzecznictwa. W dużym uproszczeniu można stwierdzić, że ryzyko stwierdzenia nieważności uchwały rośnie, jeżeli ani z uzasadnienia projektu uchwały, ani z innych materiałów legislacyjnych czy z dyskusji na sesji nie wynikają przesłanki, którymi kierował się organ stanowiący, określając np. wysokość opłat. W przypadku spraw zawisłych przed sądami administracyjnymi dopuszcza się czasem uzupełnienie owych „braków” w złożonym przez radę gminy piśmie procesowym. Specyficzny przykład stanowią miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego – art. 15 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503, ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2747) wprost wskazuje, że wójt przygotowuje projekt planu wraz z uzasadnieniem. Pomijając ten przypadek, można wskazać przykłady uchwał, w których brak uzasadnienia bywał przyczyną stwierdzenia ich nieważności (nawet bez względu na brzmienie przepisów merytorycznych). Natomiast w przypadku uchwał w sprawie określenia metody ustalenia i stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi podkreślano niekiedy, że – w przypadku zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego – braki uzasadnienia można uzupełnić w odpowiedzi na skargę.
Publikacja w dzienniku urzędowym
problem Czy uchwałę rady gminy w sprawie utworzenia spółki komunalnej należy opublikować w dzienniku urzędowym? Czy jest ona aktem prawa miejscowego?
odpowiedź Prawidłowe ukształtowanie uchwał związanych z utworzeniem spółki komunalnej oraz określeniem jej zadań jest trudne z uwagi na niejednoznaczność przepisów. Dotyczy to w szczególności art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k., który zastrzega do właściwości organów stanowiących j.s.t. kwestie wyboru sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Powstaje choćby pytanie, czy podejmując uchwałę w sprawie utworzenia spółki, rada gminy powinna określić w niej również przyszłe relacje między gminą a spółką (np. w zakresie sposobu powierzenia realizacji zadań własnych). Gminy w bardzo różny sposób podchodzą do tego, co powinno znaleźć się w uchwale w sprawie utworzenia spółki. Niektóre rady podejmują uchwały, w których wskazuje się nazwę i określenie typu spółki, ale już nie jej zadania. Inne dodają jeszcze przedmiot działalności lub zakres zadań odpowiadający niektórym zadaniom gminy. Wreszcie możemy trafić na uchwały, które bardzo kompleksowo regulują zagadnienia szczegółowe (np. liczbę i wartość udziałów) lub rozstrzygają w przedmiocie gospodarki komunalnej (np. wskazując, że w jakimś zakresie wójt zawrze ze spółką umowę in-house, a w innym – że spółka może startować w przetargach gminnych).
Niezależnie od powyższego dominującą praktyką wydaje się uznawanie, że uchwały w sprawie utworzenia spółek mają charakter wewnętrzny (nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego). Z drugiej strony w dziennikach urzędowych bez trudu można znaleźć także opublikowane uchwały dotyczące utworzenia spółek. Warto zatem zwrócić uwagę na to, że nie ma tu jednolitej praktyki organów nadzoru. ©℗
