Przepisy wymagają, by w procesie planowania przestrzennego uwzględnić ochronę środowiska przyrodniczego. Dotyczy to zarówno dokumentów takich jak strategie czy plany zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzji o warunkach zabudowy. To nakłada na organy uczestniczące w tych procesach liczne obowiązki. Szczególnie na terenach parków narodowych i ich otulin czy parków krajobrazowych. Przygotowaliśmy zatem omówienie wybranych zasad związanych z ochroną przyrody, o których powinny pamiętać organy przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnych i planów miejscowych – na przykładzie roli i zadań parków narodowych. Omawiamy je głównie z myślą o urzędach gmin, ale także inwestorach i o osobach, których działalność zawodowa wymaga znajomości procedur związanych z ochroną środowiska w planowaniu przestrzennym.

rozwiń ›
Autorzy artykułu są pracownikami Sowisło Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych S.K.A
Rolę ochrony środowiska przyrodniczego w procesie planowania przestrzennego akcentowano już w art. 1 ust. 2 pkt 3 poprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139; uchylona z 1 stycznia 2004 r.), który stanowił, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska przyrodniczego. Przepis ten odpowiadał w swej treści art. 4 obowiązującej wówczas ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 99, poz. 1079; uchylona z 1 maja 2004 r.), który nakazywał uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w polityce ekologicznej państwa, programach ochrony środowiska przyjmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, strategiach rozwoju województw, planach zagospodarowania przestrzennego województw, strategiach rozwoju gmin, studiach uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gmin, a także obejmowanie zasobów przyrody i jej składników formami ochrony przewidzianymi ustawą lub przepisami szczególnymi oraz opracowywanie i wykonywanie planów ochrony określonych w ustawie obszarów objętych ochroną i programów ochrony gatunków i ich siedlisk (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 27 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 393/05).

Główne zasady wyrażone w ustawach

Te wytyczne ochrony przyrody dla dokumentów planistycznych powtórzono w obecnie obowiązujących przepisach, m.in. w:
  • art. 3 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 916; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2375; dalej: u.o.p.), który stanowi, że „cele ochrony przyrody są realizowane przez: uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w strategiach, programach i dokumentach programowych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. ‒ Prawo ochrony środowiska, programach ochrony środowiska przyjmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, strategiach rozwoju województw, planach zagospodarowania przestrzennego województw, strategiach rozwoju gmin, strategiach rozwoju ponadlokalnego, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz w działalności gospodarczej i inwestycyjnej”;
  • art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2185; dalej: u.p.z.p.), który stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;
  • art. 1 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające zarówno do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Wpływ na dokumenty planistyczne i procedury postępowania

Powyższe ustawowe wskazania przyjmują wartość normatywną, uwzględnianą w określonych dokumentach procedury planistycznej.
► W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego (art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.); w studium określa się przy tym w szczególności obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.).
► W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.).
► W planowaniu przestrzennym na szczeblu województwa kluczowe znaczenie ma audyt krajobrazowy, który identyfikuje krajobrazy występujące na całym obszarze województwa, określa ich cechy charakterystyczne oraz dokonuje oceny ich wartości (art. 38a ust. 2 u.p.z.p.); taki audyt wskazuje lokalizację i granice parków narodowych (art. 38a ust. 3 pkt 2 lit. b u.p.z.p.), a także zawiera rekomendacje i wnioski dotyczące kształtowania i ochrony krajobrazów oraz krajobrazów w obrębie obszarów lub określonych obiektów (art. 38a ust. 3 pkt 3 lit. b u.p.z.p.).
Jeśli chodzi o postępowania administracyjne, to wskazać przede wszystkim należy, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego musi być wydana w uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny (art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p.). Tak samo jest w przypadku decyzji o warunkach zabudowy (co wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).
Przepisy u.p.z.p. i u.o.p. przenikają się. Analiza obu tych ustaw pozwala na dostrzeżenie ważnego praktycznego zagadnienia konieczności pogodzenia różnych wartości w planowaniu przestrzennym. Chodzi bowiem nie tylko o ład przestrzenny czy ochronę prawa własności, lecz także o ochronę przyrody. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to akt normatywny, który promuje wiele wartości, znacznie częściej wyrażając je wprost niż w sposób dorozumiany (tak: Marta Woźniak, „O potrzebie wartościowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym”, s. 339 i nast. [w:] „Zasady w prawie administracyjnym. Teoria, praktyka, orzecznictwo”, red. nauk. Zofia Duniewska, Małgorzata Stahl, Artur Krakała, Warszawa 2018).
Kluczowe pojęcia
Ochrona przyrody - w rozumieniu u.o.p. polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody:
1) dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów;
2) roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową;
3) zwierząt prowadzących wędrowny tryb życia;
4) siedlisk przyrodniczych;
5) siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów;
6) tworów przyrody żywej i nieożywionej oraz kopalnych szczątków roślin i zwierząt;
7) krajobrazu;
8) zieleni w miastach i wsiach;
9) zadrzewień.
Środowisko - ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (art. 3 pkt 39 p.o.ś. w zw. z art. 2 pkt 3 u.p.z.p.).
Krajobraz ‒ postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka (art. 2 pkt 16e u.p.z.p. w zw. z art. 5 pkt 2e u.o.p.).
Ochrona krajobrazowa ‒ zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu (art. 5 pkt 8 u.o.p.). ©℗
Realizacja inwestycji budowlanej znacząco oddziałującej na środowisko wiąże się z jednej strony z ochroną wolności budowlanej, a z drugiej z ochroną prawa do zdrowego środowiska naturalnego oraz z wypełnieniem zobowiązania władz publicznych do ochrony środowiska. Dlatego kwestię jurysdykcji administracyjnej należy postrzegać w tym kontekście jako płaszczyznę konsensusu między wartościami chronionymi przez prawo. Każda reglamentacja administracyjna związana z ochroną środowiska w budowlanym procesie inwestycyjnym stanowi jednocześnie przejaw ograniczenia wolności budowlanej oraz ochrony prawa do zdrowego środowiska naturalnego. Odpowiednio stanowi jednocześnie przejaw ochrony obu tych wartości (Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, „Prawo zagospodarowania przestrzennego”, Warszawa 2019, s. 110).

Jak pogodzić interesy - co mówi orzecznictwo

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani żaden inny akt prawny nie przyznają szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu, ani nie preferują interesu publicznego. Oba interesy - indywidualny i publiczny - muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 362/20).
W pytaniu o to, jak chronić przyrodę w procedurze dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy (w tym decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego), ukrywa się także pytanie o to, czy „przepisy odrębne” wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. to właśnie m.in. przepisy u.o.p. Odpowiedzi na to pytanie będziemy poszukiwać w dalszej części poradnika.
Już na wstępie tych rozważań warto przywołać ciekawy wyrok WSA w Olsztynie z 29 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 75/17. Orzeczenie to dotyczyło decyzji o warunkach zabudowy dla budynków w zabudowie zagrodowej, na terenie parku krajobrazowego (innej, obok parku narodowego, formy ochrony przyrody). W sprawie organy nie uwzględniły art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a u.o.p. zakazującego lokalizowania na obszarze chronionego krajobrazu innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej w zw. z odpowiednim przepisem rozporządzenia wojewody warmińsko-mazurskiego w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, zawierającego zakaz przejęty z przywołanego przepisu u.o.p. WSA w Olsztynie wskazał: „Uregulowania art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a u.o.p. oraz art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. [ustawa z 27 kwietnia 2001 r. ‒ Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2687 ‒ red.] są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a co za tym idzie, poczynienie wiążących ustaleń w zakresie ich hipotez należy do orzekającego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organu administracji publicznej. Ograniczenie się w analizie w zasadzie do recypowania danych ze skorowidza działek skutkuje ryzykiem pominięcia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Jako że okoliczność występowania naturalnych zbiorników wodnych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, w normie odległościowej podanej w przywołanych przepisach, jest niewątpliwie istotna, gdyż wektorowo może wpłynąć na kierunek rozstrzygnięcia w sprawie”.
Konieczne jest także podkreślenie, jak ważne jest współdziałanie wszystkich podmiotów, które biorą udział w planowaniu przestrzeni. Wyraża to zresztą art. 4 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Ochrona przyrody to dbałość m.in. o rośliny, zwierzęta i krajobraz.©℗
Krzysztof Topolewski, adwokat
Aneta Fornalik, MPA, adwokat
Jaka jest procedura wydawania decyzji o warunkach zabudowy
Na obszarach, gdzie nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisy dopuszczają możliwość wybudowania inwestycji na podstawie tzw. WZ-ki. Co powinien kolejno sprawdzić organ i czym się kierować, przeprowadzając procedurę?
Podstawową zasadą, jaką przyjął ustawodawca, jest ta, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, z drobnymi wyjątkami, odbywa się poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. O ile realizacja tej zasady przebiega sprawnie w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (gdyż jest ono aktem planistycznym o charakterze ogólnym, którego uchwalenie jest dla gminy obowiązkowe), o tyle z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego sytuacja nie zawsze wygląda idealnie. Wynika to głównie z tego, że sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - jako szczegółowych aktów planistycznych i zarazem aktów prawa miejscowego - ustawodawca uznał za nieobligatoryjne. W efekcie obecnie pokrycie kraju miejscowymi planami sięga ok. 30 proc.
Nie oznacza to jednak, że brak objęcia danego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powoduje, że prowadzenie inwestycji na takim terenie nie jest możliwe. Aktem planistycznym o charakterze indywidualnym, zastępującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy, która określa możliwości i zasady zagospodarowania danego terenu.

Istota i charakter WZ-ki

Decyzja o warunkach zabudowy (WZ) ma charakter promesy budowlanej i jej uzyskanie otwiera na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego proces inwestycyjny. Należy podkreślić, że przepisy szczególne mogą dopuszczać realizację poszczególnych inwestycji wyłącznie na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, chodzi np. o obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 mkw.
Co istotne, uzyskanie warunków zabudowy wymagane jest nie tylko dla zamierzeń zmieniających zagospodarowanie terenu, dla których konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę czy zgłoszenie, lecz także dla innych robót budowlanych, dla których nie ma obowiązku uzyskiwania pozwolenia czy zgłoszenia, o ile zmiana ta nie jest tymczasowa, jednorazowa i trwa nie dłużej niż rok. Ponadto decyzję o warunkach zabudowy należy uzyskać w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części (art. 59 u.p.z.p.).
Zaznaczyć trzeba, że decyzja ta nie daje inwestorowi jakiegokolwiek prawa do nieruchomości, nie narusza prawa własności i innych uprawnień podmiotów trzecich. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest możliwość uzyskania jej w jednym czasie przez różnych inwestorów oraz dla różnych zamierzeń inwestycyjnych, co pozwala na złożenie kilku wniosków równocześnie, różniących się od siebie pod względem przedmiotowym.
►Jaki organ jest właściwy do wydania warunków zabudowy?
Organem orzekającym w sprawie warunków zabudowy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w przypadku inwestycji planowanej na terenie zamkniętym wojewoda ‒ właściwy ze względu na położenie planowanej inwestycji (art. 60 ust. 1 i 3 u.p.z.p.).
►Kto może ubiegać się o warunki zabudowy?
O wydanie decyzji o warunkach zabudowy może ubiegać się każdy. Wnioskodawca nie musi posiadać tytułu prawnego do nieruchomości - ten wymagany jest dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Zanim inwestor wystąpi do organu

Oprócz opracowania koncepcji zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności ustalenia jego położenia i maksymalnych parametrów, przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy inwestor powinien m.in.:
  • sprawdzić, czy planowana inwestycja nie będzie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 917/21, brak dołączenia do wniosku o wydanie warunków zabudowy decyzji środowiskowej nie powinien być objęty dyspozycją art. 64 par. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2185; dalej: k.p.a.) ‒ wezwania do usunięcia braków, ale stanowić przesłankę negatywną wydania warunków zabudowy;
  • uzyskać choćby zapewnienie właściwych jednostek gestorów sieci (np. gazowej, elektrycznej), że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; brak ten może być uzupełniany w trybie art. 64 par. 2 k.p.a (wezwania do uzupełnienia).

Szczególne zasady na terenie parków

W sytuacji gdy planowana inwestycja ma być realizowana na terenie parku narodowego lub rezerwatu przyrody, winna być inwestycją zakwalifikowaną z mocy prawa jako zwolniona z zakazu budowy lub przebudowy albo inwestor powinien uzyskać decyzję ministra właściwego ds. środowiska, generalnego dyrektora ochrony środowiska lub właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska o odstępstwie od tego zakazu (art. 15 u.o.p.). Teoretycznie, zgodnie z art. 15 ust. 4c u.o.p., zgodę na odstępstwo składa się najpóźniej w chwili ubiegania się o pozwolenie na budowę. Co do zasady to pozwalałoby inwestorowi ubiegać się jednocześnie o warunki zabudowy i odstępstwo, a kwestia wyboru kolejności uzyskiwania stosownych zgód winna pozostawać w gestii inwestora. Tyle że w praktyce bywa inaczej. Warto bowiem zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy przedsięwzięcia realizowanego m.in. na terenie parku narodowego podlega uzgodnieniu z właściwym dyrektorem tego parku. W toku procedury uzgodnienia (na co wskazuje praktyka niektórych dyrektorów parków narodowych oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne) dopuszczalna jest odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy m.in. z powodu niespełniania przesłanek ustawowego zwolnienia z zakazu budowy lub przebudowy, o którym mowa w art. 15 u.o.p. Tym samym pojawia się faktyczny rozdźwięk między art. 15 ust. 4c u.o.p. a orzecznictwem i praktyką, który ‒ w ocenie autorów tego poradnika ‒ ustawodawca winien rozwiązać, wprowadzając przepisy ustanawiające obowiązek wykazania przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy (kiedy jest potrzebna) zwolnienia z mocy prawa od zasady zakazu budowy i przebudowy na terenie parku narodowego lub rezerwatu przyrody albo uzyskania decyzji o odstępstwie; analogicznie jak w przypadku np. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postulowane zmiany wyeliminowałaby rozbieżności wynikające z praktyki przyjętej wobec niedostatków ustawowych. Ponadto pozwoliłyby inwestorowi lepiej szacować ryzyko związane z planowaną inwestycją, a organom biorącym udział w wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy - skoncentrować się na kwestiach związanych ściśle z ich kompetencjami, tj. ładem przestrzennym czy troską o ochronę przyrody.
Wydaje się, że w obecnym stanie prawnym w celu zoptymalizowania procesu inwestycyjnego zasadne jest najpierw uzyskanie przez inwestora decyzji o odstępstwie od zakazu budowy lub przebudowy (jeżeli planowana inwestycja nie jest z tego zwolniona z mocy prawa), a dopiero w drugiej kolejności wystąpienie z wnioskiem o warunki zabudowy.

Procedowanie wniosku

Można wyróżnić kilka etapów procedury rozpatrywania wniosku.
► 1. Sprawdzenie formalne. Po złożeniu przez inwestora wniosku o wydanie warunków zabudowy właściwy organ bada najpierw, czy wniosek spełnia wszystkie wymogi formalne, określone zgodnie z art. 51 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz inne wymogi wynikające z przepisów prawa. W przypadku istnienia takich braków właściwy organ ma obowiązek wezwać wnioskodawcę do ich usunięcia w wyznaczonym terminie nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
► 2. Badanie merytoryczne. Jeśli wniosek nie zawiera braków formalnych, to właściwy organ przystępuje do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jedną z pierwszych czynności, jakie winien wykonać, jest ustalenie stron postępowania.
W dalszej kolejności organ bada spełnienie przez planowaną inwestycję przesłanek, określonych w art. 61 u.p.z.p. Mówi on, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków. Pamiętać należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, zatem w przypadku spełnienia przez planowaną inwestycję wszystkich ustawowych przesłanek, właściwy organ nie może negatywnie rozpoznać wniosku i odmówić wydania warunków zabudowy.
Co zatem powinien zbadać organ? Kluczową przesłanką dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest spełnienie przez planowane zamierzenie zasady dobrego sąsiedztwa, zwanej też zasadą podobieństwa czy kontynuacji, która uzależnia zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Procedując wniosek o wydanie warunków zabudowy, organ bada zatem, czy w wyznaczonym obszarze istnieje choć jedna nieruchomość mająca dostęp do drogi publicznej, która jest zabudowana obiektem podobnym do obiektu objętego wnioskiem w zakresie: funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Co ważne, obiekt podobny znajdujący się w analizowanym obszarze musi być obiektem wybudowanym legalnie, co eliminuje z tego grona obiekty stanowiące samowolę budowlaną. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Planowana inwestycja winna być dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz winno się ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy.
►Jak duży obszar powinien być poddany analizie?
Wyznaczony do analizy obszar musi spełniać wymogi określone w art. 61 ust. 65 u.p.z.p. Jego granice muszą być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie mniejszej niż 50 m. Co się tyczy zaś planowanej inwestycji polegającej na wzniesieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pow. do 70 mkw., obszar analizowany został przez ustawodawcę określony jako trzykrotność długości frontu terenu - nie mniej niż 50 m i nie więcej niż 200 m (art. 64a ust. 2 u.p.z.p.). Ugruntowane orzecznictwo NSA wskazuje, że regułą jest wyznaczanie obszaru w jego minimalnych wartościach, a każde odstępstwo od tej reguły winno być racjonalnie uzasadnione przez organ prowadzący postępowanie. Jest to o tyle istotne, że na terenach parków narodowych i w ich otulinach za zjawisko niepożądane należy uznać chaotyczne rozpraszanie się zabudowy na tereny użytkowane dotychczas ekstensywnie, co niewątpliwe wpływa choćby na zaburzenie migracji zwierząt czy uszczuplenie terenów ich żerowisk. Kwestie te mają kluczowe znaczenie dla zachowania w należytym stanie przyrody na terenach chronionych i winne być brane pod uwagę przy uzasadnieniu stanowiska organu o rozszerzeniu obszaru analizowanego.
► 3. Uzgodnienie z dyrektorem parku. Kolejną przesłanką mającą znaczenie podczas procesowania wniosku o wydanie warunków zabudowy na terenach parków narodowych i ich otulin jest zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Za takie przepisy należy uznać m.in. ustawę o ochronie przyrody.
Jako że organy wydające decyzję o warunkach zabudowy nie są organami właściwymi do dokonywania oceny zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody na terenach należących do parków narodowych i ich otulin, ustawodawca wprowadził obowiązek uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym dyrektorem parku narodowego. To dyrektor parku narodowego, jako organ specjalistyczny, a nie organ prowadzący postępowanie, dokonuje oceny planowanej inwestycji w kontekście przepisów u.o.p. Dlatego w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy ważne jest, by organ prowadzący postępowanie badał położenie planowanej inwestycji również w zakresie jej lokalizacji na terenie parku narodowego lub jego otuliny.
►Jakie konsekwencje spowoduje brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na terenie parku narodowego z dyrektorem tego parku?
Brak uzyskania wymaganego prawem uzgodnienia powodować będzie wadliwość takiego rozstrzygnięcia, skutkującą możliwością wznowienia całego postępowania, a nawet stwierdzenia jego nieważności. Co istotne, uzgodnieniu podlegają jedynie projekty decyzji w swym ostatecznym kształcie i zmiana treści tego projektu wymagać będzie powtórzenia procedury uzgodnieniowej. Rzecz jasna chodzić tu będzie o zmianę treści projektu mającą wpływ na kwestie związane z ochroną przyrody, jednak jakiekolwiek wątpliwości organu prowadzącego postępowanie co do istotności zmiany winny skłonić ten organ do powtórzenia procedury uzgodnieniowej.

Zasady, o których trzeba pamiętać

Podkreślenia wymaga, że uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.
W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwu tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie uważa się je za dokonane. Jednak termin ten winien być liczony od chwili przedstawienia dyrektorowi parku kompletnego i prawidłowego wniosku o uzgodnienie. Nie może być mowy o rozpoczęciu biegu terminu do uzgodnienia, kiedy organ mający go dokonać nie dysponuje prawidłowym od strony formalnej projektem decyzji. ©℗
Art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody
Projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego.
Jacek Krystek, radca prawny
Jakie dowody uwzględnia się przy wydawaniu i uzgadnianiu WZ-ki
Podobnie jak w każdym postępowaniu administracyjnym organ, podczas badania informacji i okoliczności przedstawionych przez inwestora, powinien uwzględnić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem
Dowód to każde źródło informacji pozwalające na stwierdzenie istnienia lub nieistnienia oznaczonych faktów bądź okoliczności, a tym samym przesądzenie o prawdziwości lub nieprawdziwości twierdzeń o faktach i okolicznościach. Jak wynika z art. 75 par. 1 k.p.a., jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności mogą być nim dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, jak również oględziny.
Ta zasada ma zastosowanie także w przypadku decyzji o wydanie WZ-ki, która - przypomnijmy - określa możliwości i zasady wzniesienia obiektu budowlanego w przypadku, kiedy teren, na którym powstać ma inwestycja, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Jak już wcześniej wskazano, postępowanie dowodowe prowadzone w sprawie wydania WZ-ki ma służyć wykazaniu okoliczności opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przypomnijmy bowiem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie, tj. kiedy inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, ma dostęp do drogi publicznej, jest uzbrojona, nie będzie zmieniać przeznaczenia gruntów, jest zgodna z przepisami odrębnymi i nie znajduje się na obszarach wyłączonych.
Dowodami w tego rodzaju sprawach są analiza urbanistyczna oraz dokumenty przedłożone przez samego inwestora. Oprócz wymienionych w przywołanym wyżej art. 75 par. 1 k.p.a. dowodem może być np.: opinia instytutu naukowego czy innej wyspecjalizowanej instytucji, nagranie filmowe - w tym z telefonu komórkowego, utrwalony obraz telewizyjny, fotokopie, plany, rysunki, nagrania dźwiękowe - płyty, taśmy, fotografie, obrazy satelitarne czy zdjęcia z platformy Google Earth.

Argumenty w postępowaniu o uzgodnienie

Reguły prowadzenia postępowania dowodowego w ramach postępowania głównego dotyczą także postępowania wpadkowego, jakim jest postępowanie uzgodnieniowe. Niejednokrotnie może się zdarzyć, że projekt decyzji o warunkach zabudowy będzie wymagał dodatkowo uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego (np. w przypadku gdy planowana inwestycja znajdować się będzie w granicach parku narodowego lub jego otuliny). Wobec tego należy się zastanowić, czy dyrektor parku narodowego jako organ uzgadniający również może dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a jeśli tak, to jakiego rodzaju dowody może powołać.
W orzecznictwie administracyjnym wskazuje się, że stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, będąc - gdy jest to stanowisko wiążące - elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Organ prowadzący postępowanie główne może korzystać z tego materiału dopiero wtedy, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści ani wątpliwości co do tego, czy treść ta nie ulegnie zmianie.

Postępowanie wyjaśniające

Jeżeli organ uzgadniający - w tym przypadku dyrektor parku narodowego - uzna, że w sprawie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, to istnieje taka możliwość (art. 106 par. 4 k.p.a.). W takim przypadku postępowanie wyjaśniające prowadzi się zgodnie z zasadami właściwymi dla administracyjnego postępowania dowodowego, ale wyłącznie w zakresie, jaki jest konieczny do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający. To postępowanie ma charakter pomocniczy względem głównego postępowania i jego przedmiotu. Wskazać także należy, że zakres przeprowadzanego postępowania wyjaśniającego będzie uzależniony od możliwości wykorzystania materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu głównym. Nie ma przeszkód, by organ uzgadniający zapoznał się z całością dowodów zgromadzonych w ramach procedury głównej.
Przy wydawaniu postanowienia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dyrektor parku narodowego musi ustalić wpływ zamierzenia inwestycyjnego na ochronę przyrody. Jeżeli zamierzenie ma być zrealizowane na obszarze otuliny parku narodowego, to potencjalne zagrożenia wynikające z planowanej inwestycji należy rozpatrywać przez pryzmat celów powołania parku narodowego, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.o.p. W procedurze uzgodnieniowej cały czas chodzi bowiem o ochronę przyrody w parku narodowym (jako formy ochrony przyrody), a nie samej otuliny parku, która - choć jest instytucją prawną - to formą ochrony przyrody już nie jest.
Ważne Dla wykazania zagrożenia zewnętrznego dla funkcjonowania parku narodowego konieczne jest przeprowadzenie stosownych dowodów.
Przeprowadzone dowody powinny wykazać związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zidentyfikowanym zagrożeniem a planowaną inwestycją. Postanowienie uzgadniające nie może opierać się na założeniach niepotwierdzonych wiedzą naukową.
Dowodem w tego rodzaju sprawach mogą być w szczególności:
a) opracowania studialne, np. stanowiące część planu ochrony parku,
b) opracowania eksperckie pracowników parku,
c) wyniki badań naukowych prowadzonych na terenie parku,
d) zdjęcia z fotopułapek.

Opinia biegłego

Trzeba także pamiętać, że organ uzgadniający działa w ramach postępowania uzgadniającego jako organ specjalistyczny. Jego stanowisko zatem zastępuje treść opinii biegłych. Artykuł 84 par. 1 k.p.a. stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na podstawie zacytowanego artykułu nie jest obowiązkiem organu, a uprawnieniem. Organ administracji ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych (tak NSA w wyroku z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK1571/18).©℗
Aneta Fornalik, MPA, adwokat
Angelika Borowiak, radca prawny
W jakich sytuacjach starosta nie może milczeć
Jeśli organ administracji architektoniczno-budowlanej otrzymuje zgłoszenie zamiaru budowy obiektu budowlanego, to powinien badać: czy przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest zgodne z obowiązującym planem miejscowym albo z jakimkolwiek innym aktem prawa miejscowego, a także czy budowa nie narusza innych powszechnie obowiązujących przepisów.
Liberalizacja przepisów zarówno ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2206; dalej: p.b.), a także pandemia koronawirusa spowodowały znaczne zwiększenie liczby przedsięwzięć budowlanych polegających na budowie budynków rekreacji indywidualnej, tj. przeznaczonych do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 mkw. Nierzadko lokalizacja takich obiektów ma miejsce na terenach objętych różnymi formami ochrony przyrody, m.in. parków narodowych, czy też na obszarach objętych ochroną w ramach Natury 2000.

Gdy zmiana zagospodarowania terenu

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a p.b. tego rodzaju zabudowa wymaga jedynie dokonania zgłoszenia zamiaru budowy, nie zaś uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 59 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. w związku z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. decyzji o warunkach zabudowy nie wymagają roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. W związku z tym wydawać by się mogło, że również budowa budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 mkw. nie wymaga WZ-ki.
Potrzebne jest tu jednak rozróżnienie:
► Sytuacja 1: gdy posadowienie takiego obiektu nie zmienia sposobu zagospodarowania terenu, bo jest lokalizowane na działce wykorzystywanej już na cele rekreacyjne. W tym przypadku nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. i dlatego decyzja o warunkach zabudowy nie będzie wymagana.
Wyjątkiem jest sytuacja, o której mowa w art. 59 ust. 2a u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w przypadku braku planu miejscowego budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 3 i pkt 16 lit. b p.b., wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Chodzi o budowę:
1) wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane;
2) wolnostojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 mkw., których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora;
3) wolnostojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 mkw.,
4) wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy powyżej 35 mkw., ale nie więcej niż 70 mkw., przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m ‒ przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 mkw. jej powierzchni.
► Sytuacja 2: gdy obiekt jest lokalizowany na działce np. rolnej, która była dotychczas wykorzystywana jako rolna (np. stanowiła łąkę albo pastwisko). W tym przypadku znajdzie zastosowanie art. 59 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy należy uzyskać również w razie zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę. Potwierdza to również orzecznictwo sądów administracyjnych, np. wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 683/21. „Gdyby hipotetycznie założyć, że skarżący chce przekształcić posiadaną działkę rolną w teren przykładowo komercyjnego campingu dla turystów (…) musiałby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy zgodnie z art. 59 ust. 2 p.b. (zmiana zagospodarowania terenu). Skarżący dla działki (…) proponuje natomiast jeszcze bardziej «inwazyjną» zmianę zagospodarowania terenu. Planuje budowę 14 budynków rekreacji indywidualnej. Powołując się jednak na fakt objęcia takich budynków procedurą zgłoszeniową, rości sobie mające wynikać dla niego instrumentalnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 (w zw. z art. 59 ust. 1) u.p.z.p. prawo do zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy” - wskazał sąd.
Niestety często jednak dochodzi do błędnej wykładni art. 59 ust. 2a u.p.z.p. i przyjęcia, że skoro nie wymieniono w nim budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 mkw., to można uznać, że lokalizacja takich obiektów nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Rodzi to poważne konsekwencje.

Sprzeciw starosty

O czym zatem powinien pamiętać organ, kiedy wpłynie do niego zgłoszenie zamiaru budowy obiektu do 35 mkw.?
Zgłoszenie zamiaru budowy kierowane przez inwestora do organu administracji architektoniczno-budowlanej (w I instancji jest nim właściwy starosta) uruchamia dla organu 21-dniowy termin, w którym - zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b. - może wnieść sprzeciw albo - zgodnie z art. 30 ust. 5aa p.b. - może z urzędu, przed upływem terminu, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Niewniesienie sprzeciwu umożliwia inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego (art. 30 ust. 5 zd. 2 p.b.). Jest to szczególnie ryzykowne wówczas, gdy zamierzenie ma być zlokalizowane na obszarze chronionym. Organy, dla których przepisy przewidują kompetencje do uzgadniania inwestycji na takich terenach, nie mają wówczas możliwości wypowiedzenia się co do możliwości lokalizacji przedsięwzięć budowlanych. Po rozpoczęciu budowy zaś skutki dla przyrody mogą być bardzo poważne, czasami wręcz nieodwracalne.
Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:
1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;
2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
Oznacza to zatem, że ilekroć starosta otrzymuje zgłoszenie zamiaru budowy obiektu budowlanego, powinien badać:
1) czy przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy;
2) ewentualnie - czy jest zgodne z obowiązującym planem miejscowym lub z jakimkolwiek innym aktem prawa miejscowego obowiązującym dla danego terenu;
3) czy budowa nie narusza innych powszechnie obowiązujących przepisów.

Nowe inwestycje na obszarach chronionych

W przypadku zamierzeń realizowanych na obszarach objętych formami ochrony przyrody starosta powinien w pierwszej kolejności zweryfikować, czy inwestycja jest dopuszczalna na gruncie u.o.p. W przypadku parków narodowych kwestie te reguluje art. 15 u.o.p. Starosta powinien również ustalić, czy dla parku narodowego (a także dla rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego) obowiązuje plan ochrony. W przypadku parku narodowego plan ochrony jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ jest stanowiony w formie rozporządzenia ministra właściwego do spraw środowiska (art. 19 ust. 5 u.o.p). Wprawdzie nie zawiera on stricte ustaleń co do wymogów projektów decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym, jednak określa m.in. cele ochrony przyrody i wskazanie przyrodniczych i społecznych uwarunkowań ich realizacji czy identyfikację oraz określenie sposobów eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń zewnętrznych i wewnętrznych oraz ich skutków. Sposobem takim może być m.in. zakaz zmiany sposobu użytkowania terenów na terenie parku albo określenie możliwych kierunków tej zmiany, w tym np. zakaz zabudowy.
Plan ochrony może też określać uwarunkowania istniejące na terenie otuliny parku narodowego i sposoby ich realizacji w celu zachowania ochronnej funkcji otuliny, jaką jest zabezpieczenie parku narodowego przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Z planu ochrony może np. wynikać, że przez teren inwestycji przebiega korytarz ekologiczny, a więc miejsce migracji dzikich zwierząt, którego istnienie warunkuje możliwość zachowania bogactwa gatunkowego poprzez wymianę genów. Tym samym plan wskazuje, w jaki sposób korytarz ten należy chronić. Dlatego też jego ustalenia muszą być uwzględniane w procesie inwestycyjno-budowlanym.

Co z Naturą 2000

Starosta powinien również zweryfikować, czy teren inwestycji nie znajduje się na obszarze Natura 2000. W takiej bowiem sytuacji, zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2185; dalej: u.u.i.ś.) organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a u.u.i.ś (a więc zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie przepisów p.b.) oraz do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia innego niż przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest zobowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji lub przed przyjęciem tego zgłoszenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Artykuł 96 ust. 3 u.u.i.ś. stanowi natomiast, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, uzna, że takie przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, to wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska (RDOŚ) wskazanych w tym przepisie dokumentów.

Przedłożenie regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska

Zgodnie z art. 97 u.u.i.ś. postępowanie przed RDOŚ zmierza do oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Ocena ta dokonywana jest m.in. pod kątem usytuowania przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych i walorów przyrodniczych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i z uwzględnieniem celu ochrony obszaru Natura 2000 oraz terenów występowania gatunków lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych będących przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000 (art. 97 ust. 1 pkt 2). W razie stwierdzenia przez RDOŚ, że przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 29 ust. 6 p.b. wymaga ono uzyskania pozwolenia na budowę. W takim wypadku zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. starosta powinien wnieść sprzeciw od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.
Konieczność dokonania oceny jest ściśle związana z obowiązkiem uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 96 ust. 1 u.u.i.ś. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 przeprowadza się również przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Starosta w takiej sytuacji powinien więc wnieść sprzeciw i ze względu na brak wymaganej decyzji o warunkach zabudowy oraz na niezgodność zgłoszenia z przepisami odrębnymi, a więc w tym wypadku przepisami u.u.i.ś.
Ważne W pewnych sytuacjach nawet przy zgłoszeniu budynków rekreacji indywidualnej, tj. przeznaczonych do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 mkw., wymagane może być posiadanie decyzji o warunkach zabudowy.

Nielegalna inwestycja wymaga postępowania naprawczego

Jeżeli do zmiany zagospodarowania terenu dochodzi bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, to co do zasady, zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., wójt może w drodze decyzji nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Decyzję taką wydaje się jednak zazwyczaj wówczas, gdy zmiana zagospodarowania terenu nie polega na budowie obiektu budowlanego. Potwierdził to m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z 15 października 2021 r. (sygn. akt II SA/Gl 333/21). Sąd wskazał: „art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie również w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych”.
Natomiast w sytuacji, gdy realizowane są roboty budowlane (w tym następuje budowa obiektu budowlanego), konieczne jest uruchomienie procedury przed powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego, tzw. postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i nast. p.b. W myśl tych przepisów, jeżeli roboty budowlane są wykonywane m.in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w przepisach, to organ wstrzymuje postanowieniem ich wykonywanie. W sytuacji tu opisywanej naruszeniem przepisów jest zarówno brak uprzedniej decyzji o warunkach zabudowy, jak i lokalizacja inwestycji z naruszeniem planu ochrony parku, a także nieprzeprowadzenie procedury oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Możliwość wszczęcia postępowania naprawczego została przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyroku WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 54/20).©℗
Aleksandra Urbanowska-Bohun, MPA, radca prawny
Jaki wpływ na planowanie przestrzenne ma dyrektor parku narodowego
Trzeba z nim uzgadniać dokumenty, m.in. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, plany miejscowe czy decyzje o warunkach zabudowy. Może też brać udział w dyskusjach publicznych dotyczących dokumentów planistycznych, a także składać wnioski czy uwagi do tych dokumentów. W jakim stopniu jego opinie są wiążące dla organów?
Omawiając zagadnienia związane z planowaniem przestrzennym, w szczególności na poziomie gminnym, nie możemy pominąć problemów związanych z ochroną przyrody i znaczeniem parków narodowych w różnego rodzaju procedurach planistycznych. Powierzchnia parków narodowych i ich otulin to ok. 2,4 proc. powierzchni Polski.

Udział prawnie gwarantowany

Jak już wspomnieliśmy wcześniej, udział parków narodowych, czy ściślej: dyrektora parku narodowego, w poszczególnych procedurach jest gwarantowany prawnie. Dyrektor parku narodowego jest nie tylko podmiotem, który ugadania dokumenty planistyczne (m.in. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, plany miejscowe czy decyzje o warunkach zabudowy), lecz także może brać udział (za park narodowy) w dyskusjach publicznych dotyczących dokumentów planistycznych, składać wnioski czy uwagi do tych dokumentów. Może się zdarzyć i tak, że park narodowy - obok dyrektora parku narodowego występującego jako organ uzgadniający - może być stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy realizacja określonej inwestycji będzie miała wpływ na własny interes prawny parku narodowego.
Uzgodnienie w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planu miejscowego konieczne jest:
a) w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny,
b) w zakresie ustaleń mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego (co wynika z art. 10 ust. 6 u.o.p. w zw. z art. 106 k.p.a.).
►Czy park narodowy może składać wnioski do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy?
Tak, bo u.p.z.p. nie wskazuje, kto może składać wnioski do studium. Może to być zatem każdy zainteresowany, bez konieczności wykazywania interesu prawnego (wykazanie interesu prawnego konieczne jest na etapie skargi), a więc także park narodowy (park narodowy jako państwowa osoba prawna, a nie dyrektor parku narodowego - który na gruncie u.p.z.p. funkcjonuje samodzielnie jako podmiot uzgadniający). Możliwość składania wniosków do studium przez parki narodowe ma szczególne znaczenia wówczas, gdy obszar objęty studium (teren całej gminy):
  • nie leży w granicach parku narodowego i jego otuliny - więc na pewno nie podlega procedurze uzgodnieniowej,
  • co prawda leży w granicach parku narodowego i jego otuliny, ale kwestie ważne dla parku narodowego nie mogą być formalnie objęte zakresem uzgodnienia.
Zasadniczo zakres zgłaszania wniosków nie powinien odnosić się do zakresu dokonywanego uzgodnienia. Wnioski mogą dotyczyć wszelkich kwestii środowiskowych, które gmina powinna uwzględnić na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto park narodowy może być zainteresowany zajęciem stanowiska wobec projektu studium z uwagi na ochronę własnego majątku itp. To samo dotyczy wniosków do planu miejscowego oraz uwag do obu ww. dokumentów planistycznych. Nadto dyrektor parku narodowego jest podmiotem opiniującym zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, gdy chodzi o grunty stanowiące własność Skarbu Państwa położone na terenie parków narodowych (art. 7 ust. 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409), oraz wydaje opinię w ramach procedury wydawania zezwolenia na odstępstwa obowiązujące w parkach narodowych (art. 15 ust 3 u.o.p.) .

Plan ochrony

Parki narodowe działają w oparciu o plany ochrony. Ustalenia te stanowią realizację celów samej u.o.p., a te przepisy należy przy uzgodnieniach dokumentów planistycznych uwzględnić.
Ustawodawca nie wymienił enumeratywnie wszystkich przepisów prawa, z którymi powinna być zgodna decyzja o warunkach zabudowy. Oczywiste jest, że zgodność ta musi odnosić się do wszystkich obowiązujących i funkcjonujących w systemie prawnym przepisów, bez względu na ich rangę. Do przepisów odrębnych zalicza się zatem wszelkie regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i innych ‒ w zależności od położenia terenu objętego wnioskiem. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. sformułowanie: „decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi” oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 lipca 2020 roku, sygn. akt II SA/Gd 731/19; podobnie także NSA w wyroku z 2 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 796/17). Z art. 3 pkt 3 ab initio u.o.p. wynika, że cele ochrony przyrody są realizowane m.in. przez opracowywanie i realizację ustaleń planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie prawnej.
Formą prawną funkcjonowania planów ochrony jest rozporządzenie wydawane przez ministra właściwego ds. środowiska. Plan ochrony dla parku narodowego jest zatem aktem prawa powszechnie obowiązującego, przy czym jego obowiązywanie jest oczywiście ograniczone do obszaru danego parku narodowego. Skuteczność prawna jest zatem tożsama ze skutecznością prawną miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co do których wprost w przepisach prawa wskazano, że są to akty prawa miejscowego. W odniesieniu jednak do planów ochrony wprowadzenie jego zapisów jako prawa powszechnie obowiązującego następuje rangą rozporządzenia ministra, jako że sam dyrektor parku narodowego nie ma kompetencji do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego.
►Jakie znaczenie ma plan ochrony parku narodowego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, które uzgadnia dyrektor parku narodowego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.?
Odpowiedzi na to pytanie należy szukać w orzecznictwie. W jednym z orzeczeń sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1081/16), dotyczącym sprawy wydania decyzji o warunkach zabudowy, czytamy, że zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2035/09). Jak wskazano, oznacza to, że nawet gdyby istnienie i przebieg korytarza ekologicznego wynikały z postanowień planu ochrony parku, to i tak niedopuszczalne byłoby bezpośrednie stosowanie zapisów tego planu bez uprzedniego inkorporowania do studium uwarunkowań czy planu miejscowego. Tymczasem ów stwierdzony korytarz ekologiczny został zindywidualizowany jako element stanu faktycznego i zagrożenie zewnętrzne. Zatem z tego powodu organ odmówił uzgodnienia warunków zabudowy. Inaczej mówiąc, w ocenie sądów administracyjnych korytarz ekologiczny ujęty w planie ochrony parku narodowego to element stanu faktycznego, czego organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może pominąć.
Ustawowe umocowanie dyrektora parku narodowego do uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy służy konieczności uwzględnienia wszystkich prawnie określonych uwarunkowań przyrodniczych, które dają podstawę do rekonstruowania prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości ze względu na ustawowo zdefiniowane cele i środki ochrony przyrody. Rekonstrukcji tych norm, w odniesieniu do parku narodowego i jego otuliny, dokonuje dyrektor parku narodowego jako właściwy do realizacji ustawowych zadań z zakresu tej formy ochrony przyrody (wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2079/07).
Z punktu widzenia parków narodowych podstawowym dokumentem konkretyzującym sposób realizacji zadań parków narodowych jest plan jego ochrony. Treść tego dokumentu ma podstawowe znaczenie dla oceny dokonywanej w ramach procedury uzgodnieniowej. Dlatego właśnie plan ochrony ma znaczenie m.in. dla treści decyzji o warunkach zabudowy. ©℗
Krzysztof Topolewski, adwokat
Aneta Fornalik, MPA, adwokat
Czym jest park narodowy w świetle przepisów prawa
Park narodowy jest najwyższą formą ochrony przyrody, na co wskazuje art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Funkcjonuje on obok takich form ochrony przyrody, jak rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, obszary Natura 2000, pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe oraz ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów. To podmiot ustanowiony przez prawo (w randze ustawy) i funkcjonujący na podstawie przepisów prawa. Władztwo planistyczne, np. gminy, musi uwzględniać istnienie na danych obszarach parków narodowych, ich otulin oraz wszelkie dalsze konsekwencje z tego wynikające, np. funkcjonowanie korytarzy ekologicznych opisanych w planach ochrony czy opracowaniach naukowych związanych z funkcjonowaniem określonych form ochrony przyrody.

Obszar

Park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Tworzy się go w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej oraz walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów (art. 8 u.o.p.).
Do zadań parków narodowych należy w szczególności udostępnianie ich obszaru na zasadach określonych w planie ochrony lub zadaniach ochronnych i w zarządzeniach dyrektora parku narodowego (art. 8b ust. 1 pkt 2 u.o.p. oraz art. 8e ust. 1 u.o.p.). W planie ochrony, a do czasu jego sporządzenia ‒ w zadaniach ochronnych, ustala się miejsca, które mogą być udostępniane, oraz maksymalną liczbę osób mogących jednocześnie w nich przebywać (art. 12 ust. 2 u.o.p.).

Państwowe osoby prawne

Od 1 stycznia 2012 r. parki narodowe są państwowymi osobami prawnymi (w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2414). Wykaz 23 parków narodowych stanowi załącznik do u.o.p.
Organem parku narodowego jest jego dyrektor. Jest powoływany przez ministra właściwego do spraw środowiska. To właśnie dyrektor parku narodowego jest organem uzgadniającym w procedurach planistycznych oraz w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dyrektor kieruje działalnością parku i reprezentuje go na zewnątrz. Ponadto realizuje ustalenia planu ochrony lub zadań ochronnych oraz wydaje zarządzenia dotyczące funkcjonowania parku narodowego, w tym określające sposoby udostępniania jego obszarów.
Z kolei nadzór nad działalnością parków narodowych sprawuje minister właściwy do spraw środowiska (art. 9 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.p.). W szczególności zatwierdza roczne zadania rzeczowe wynikające z planu ochrony lub zadań ochronnych.

Otulina

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.p. na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę. Wyznaczenie jej jest obowiązkowe. Jest to odrębna od parku instytucja prawna, choć nie stanowi samodzielnie formy ochrony przyrody. Inwestycja budowlana mająca być zlokalizowana w otulinie parku narodowego wymaga uzgodnienia - tak samo jak zamierzenie na terenie parku.
Ważne Otulina to strefa ochronna granicząca z formą ochrony przyrody i wyznaczona indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka.
Otulina chroni park narodowy. Uzasadnieniem działań planistycznych podejmowanych z udziałem parków narodowych nie może być zatem ochrona otuliny, ale właśnie przyrody w parku narodowym z wykorzystaniem celów samej otuliny.
Ochronny cel otuliny dla parku narodowego jako formy ochrony przyrody nie uzasadnia utożsamiania jej z parkiem narodowym jako obszarem o rygorach prawnych ochrony określonych m.in. w art. 15 ust. 1 u.o.p. Dyrektor parku narodowego jest uprawniony do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dotyczących inwestycji lokalizowanych w otulinie parku narodowego w kontekście ustawowego celu otuliny, a nie w kontekście działań zabronionych w obszarze samego parku, o których jest mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p. (wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1161/06).
Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie, przy czym w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Dopuszczenie na terenie otuliny nowej zabudowy nie może zagrażać cennym przyrodniczym zasobom parku (wyrok NSA z 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1291/18).©℗
Jak przebiegają procedury uzgodnieniowe
Skutki niedopatrzeń ze strony organów - w przypadku uzgadniania zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ‒ mogą być daleko idące. Dlatego organy zarówno prowadzący postępowanie główne, jak i uzgadniający (np. park narodowy) powinny znać swoją rolę, obowiązki i uprawnienia
Uzgodnienie to forma współdziałania organów. Ważna, bo wiążąca dla organu, który prowadzi główne postępowanie: planistyczne lub administracyjne. Element uzgodnienia w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy wprowadza do związanego charakteru decyzji element uznaniowości. W przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dochodzi do określenia przeznaczenia nieruchomości z uwzględnieniem sposobu ochrony przyrody określanego przez organ specjalistyczny.

Na co powinny zwrócić uwagę gminy

Uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy (dalej: decyzja WZ) i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (dalej: MPZP) jest najistotniejszym narzędziem, jakim parki narodowe mogą wpływać na treść dokumentów planistycznych, w tym właśnie decyzji o WZ oraz MPZP.
To instrument w rękach parków narodowych, dzięki któremu mają możliwość realizacji zadań z zakresu ochrony przyrody na obszarze parku narodowego oraz jego otuliny. Gminy, na których obszarze położone są parki narodowe, winny w sposób szczególny dbać o realizacje powyższego uprawnienia, wszelkie zaniedbania w tym zakresie mogą bowiem powodować daleko idące skutki prawne, np. w postaci konieczności wznowienia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy czy też stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne jest zatem, aby procedura ta przebiegała w ramach wyznaczonych przepisami prawa.

Podstawa prawna

Podstawę prawną obowiązku uzyskania uzgodnienia dokumentów planistycznych z dyrektorem parku narodowego, który w tej sytuacji działa jako organ administracji, stanowi:
  • dla MPZP - art. 17 ust. 6 pkt 6 tiret drugie u.p.z.p. w związku z art. 10 ust. 6 u.o.p.,
  • dla decyzji WZ - art. 60 u.p.z.p. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p.
W przypadku MPZP w powyżej przywołanym art. 17 ust. 6 pkt. 6 tiret drugie u.p.z.p. wskazano, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje m.in. o uzgodnienie planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast będący właśnie przepisem odrębnym art. 10 ust. 6 u.o.p. stanowi, że projekty m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego.
Jeżeli chodzi o decyzje WZ, to art. 60 u.p.z.p. odsyła do art. 53 ust. 4 tejże ustawy, wskazując, że decyzje WZ wydaje się w uzgodnieniu z podmiotami wskazanymi w ww. przepisie, w którym w pkt 7 wskazano, iż „uzgodnienie z dyrektorem parku narodowego jest konieczne w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny”.
W tym miejscu należy zwrócić również uwagę na art. 106 k.p.a., który tworzy swoiste ramy dla postępowań, w których następuje współdziałanie organów.

Współdziałanie organów

Uzgodnienie jest najsilniejszą postacią współdziałania organów. W sytuacji wskazania przez przepis prawa obowiązku uzyskania uzgodnienia stanowisko organu współdziałającego bezpośrednio determinuje stanowisko organu wydającego decyzję administracyjną w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz ma bezpośredni wpływ na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2419/15, uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający.

Co w treści uzgodnienia

Czy dyrektor parku może zmieniać treść decyzji WZ lub treść MPZP? W przypadku uzgodnienia decyzji WZ organ uzgadniający, czyli dyrektor parku narodowego, nie ma uprawnienia do modyfikowania treści przedstawianego mu projektu decyzji. Jego stanowisko może być zatem jedynie albo pozytywne, albo negatywne. W praktyce organy uzgadniające często wskazują warunki, których spełnienie spowoduje w przyszłości - przy ponownym uzgodnieniu projektu - zaakceptowanie treści dokumentu.
Ważne Dyrektor parku narodowego nie może zmieniać treści projektu decyzji WZ przedstawionej mu do uzgodnienia. Uzgodnienie nie może być warunkowe.
Nieco inaczej jest natomiast, jeśli chodzi o uzgodnienie w procedurze planistycznej. Zgodnie z art. 24 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Zatem z tej regulacji wprost wynika, że dyrektor parku narodowego ma możliwość wskazania warunków, na jakich może uznać przedstawiony projekt MPZP za uzgodniony. Gmina ma zatem obowiązek wziąć pod uwagę warunki wskazane w uzgodnieniu i się do nich zastosować. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 1 sierpnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 580/19): „Jeśli wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobligowany do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z podmiotami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., to ostateczne stanowisko uzyskane w tej postaci należy uznać za bezwzględnie wiążące”.
Ważne Uzgodnienie projektu MPZP przez dyrek- tora parku narodowego może być dokonane pod warunkami.
Należy również zwrócić uwagę, że dyrektor parku narodowego ugadania treść dokumentów planistycznych wyłącznie w zakresie swojej właściwości wyznaczonej kompetencjami określonymi przepisami u.o.p. Dyrektor parku narodowego winien uzgodnić zamierzoną inwestycję w granicach swoich kompetencji, oceniając, czy z punktu widzenia przepisów o ochronie przyrody możliwa jest realizacja inwestycji na terenie parku narodowego (wyrok WSA w Warszawie z 25 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 425/04).

Termin na uzgodnienie

Również w tej kwestii występują zróżnicowane uregulowania.
► W przypadku decyzji WZ. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w razie niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający (czyli w omawianym przypadku przez dyrektora parku narodowego) w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Następuje zatem wówczas milczące załatwienie sprawy.
Z ciekawą sytuacją mamy natomiast do czynienia, gdy do dyrektora parku, jako organu uzgadniającego, wraca sprawa uzgodnienia do ponownego rozpoznania (jako skutek złożonego zażalenia na wydane postanowienie uzgadniające). Wówczas nie obowiązuje już termin wynikający z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., natomiast będą miały zastosowanie reguły rozpoznania spraw wynikające z k.p.a. Na podstawie art. 35 par. 1 i 3 k.p.a. sprawa powinna zostać rozpoznana bez zbędnej zwłoki. A z uwagi, że postępowania uzgodnieniowe są postępowaniami wymagającymi postępowania wyjaśniającego, powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Takie stanowisko potwierdza m.in. wyrok WSA w Białymstoku z 4 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 772/13. Sąd wskazał w nim: „Art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. ma zastosowanie w przypadku doręczenia wystąpienia o uzgodnienie dokonanego przez organ występujący o uzgodnienie. Zatem po wydaniu postanowienia kasacyjnego przez organ odwoławczy zastosowanie ma przepis art. 106 par. 3 k.p.a. Zgodnie z regułą wykładni exceptiones non sunt extendendae, nie ma podstawy, by art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. interpretować rozszerzająco - przyjmować, że ma on zastosowanie w odniesieniu do postanowień wydawanych przez organ I instancji także po wydaniu orzeczenia kasacyjnego przez organ odwoławczy”.
► W procedurze planistycznej. Termin dokonania uzgodnienia w procedurze planistycznej ustala organ, czyli odpowiednio: wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Termin ten nie może być krótszy niż 14 dni i dłuższy niż 30 dni, licząc od dnia udostępnienia projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (art. 25 ust. 1 u.p.z.p.). Co ważne, istnieje jeszcze dodatkowa możliwość wystąpienia o przedłużenie tego terminu na wniosek organu uzgadniającego, ale tylko w uzasadnionych przypadkach. Organ wskazuje nowy termin, jednak nie dłuższy niż łącznie 30 dni, na dokonanie uzgodnienia (art. 25 ust. 1a u.p.z.p.). Nieprzedstawienie stanowiska we wskazanym terminie uważa się za równoznaczne z uzgodnieniem projektu MPZP (podobnie jak w uzgodnieniach decyzji WZ).

Konsekwencje błędów

Jeśli organ popełni błędy związane z wpadkową procedurą uzgodnieniową, to musi liczyć się z konsekwencjami.
Wydanie decyzji WZ bez zgody organu uzgadniającego stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją na podstawie art. 145 par. 1 pkt 6 k.p.a.
Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 10 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1684/05: „Sytuacja, w której brak uzgodnienia może skutkować wznowieniem postępowania, zachodzi tylko w przypadku naruszenia art. 106 par. 1 k.p.a. Przepis art. 106 par. 1 k.p.a. normuje wyłącznie kwestie proceduralne współdziałania organów, w przypadku gdy przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. W przypadku naruszenia art. 106 par. 1 k.p.a. (niezasięgnięcia przed wydaniem decyzji wymaganej opinii innego organu), ustawodawca nie zaliczył tego do «rażącego naruszenia prawa», lecz potraktował je jako wadliwość postępowania możliwą do usunięcia w trybie art. 145 par. 1 k.p.a.”.
Wydanie decyzji WZ wbrew treści uzgodnienia może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 par. 1 pkt 6 k.p.a.), o ile błąd nie został wyeliminowany na etapie odwoławczym, a decyzja stała się ostateczna.
W przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ - zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p. może dojść do stwierdzenia nieważności uchwały rady w całości lub w części.
Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 12 grudnia 2019 r. (sygn. akt IV SA/Po 588/19): „Ratio legis instytucji «uzgodnienia» w procedurze planistycznej polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może bowiem skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie, zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części”.
►Czy projekt negatywnej decyzji WZ wymaga uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego?
W przepisach nie ma o takich sytuacjach mowy, ale w praktyce zdarza się, że gminy przesyłają do uzgodnienia projekty decyzji odmawiających wydania warunków zabudowy, z przyczyn innych aniżeli te wynikające z zakresu uzgodnień, np. gdy inwestycja nie może zostać zrealizowana z uwagi na brak właściwego dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Przy czym należy uznać, że takie decyzje nie wymagają uzgodnienia, albowiem brakuje treści (pozytywnej) mającej być przedmiotem uzgodnienia.
Takie stanowisko potwierdza orzecznictwo, np. „Organ gminy powinien wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy bez poddawania jej procedurze uzgodnienia, jeśli w ramach swoich kompetencji uzna, że odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadnia brak spełnienia przesłanki, której ocena wyczerpuje się w ramach wyłącznej właściwości tegoż organu, np.: przesłanki dobrego sąsiedztwa” (wyrok WSA w Gdańsku z 27 kwietnia 2017 r.; sygn. akt II SA/Gd 64/17) czy też: „Uzgodnieniu winien podlegać tylko projekt decyzji udzielającej warunków zabudowy, a nie projekt ich odmawiający” (wyrok WSA w Poznaniu z 9 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1044/21).©℗
Agata Wencel-Socha, radca prawny
Kiedy możliwe jest odstępstwo od zakazów budowy w parkach i rezerwatach
W parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących ich celom. Tak wynika z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Od powyższej reguły ustawodawca wprowadził jednak pewne wyjątki
Chodzi konkretnie o zwolnienie z przedmiotowego zakazu z mocy prawa oraz o uzyskanie indywidualnej zgody na odstępstwo od tej zasady. Przypomnijmy, że zgodnie z art. 15 ust. 4c u.o.p., kwestie związane z wykazaniem wyłączenia zakazu budowy lub przebudowy badane są na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Jednak w sytuacji, gdy planowana inwestycja ma być realizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, inwestor powinien zadbać o tę kwestię jeszcze przed złożeniem wniosku o jej wydanie (wiąże się to z możliwością powoływania się przez dyrektora parku narodowego podczas uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na zakaz, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p.; ten problem z praktycznym stosowaniem przepisów opisaliśmy szerzej w jednej ze wcześniejszych części poradnika).

zwolnienie z mocy prawa

Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.o.p. zakazy, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p., nie dotyczą:
  • wykonywania zadań wynikających z planu ochrony lub zadań ochronnych;
  • prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym;
  • wykonywania zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa;
  • obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami ustawy z 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2339).
Najczęściej spotykanym w praktyce przypadkiem będzie ostatni z wymienionych.

Spełnienie przesłanek

Należy zaznaczyć, że znaczna część terenów parków narodowych i rezerwatów przyrody objęta jest ochroną krajobrazową (jednak nie można przyjąć jako reguły, że każdy teren parku narodowego czy rezerwatu przyrody taką ochroną jest objęty). Brak objęcia danego terenu parku czy rezerwatu ochroną krajobrazową wyklucza możliwość powołania się na zwolnienie z mocy prawa od zakazu budowy lub przebudowy.
Drugą z przesłanek, jaką dany teren winien spełnić, by skorzystać ze zwolnienia z zakazu budowy, jest jego gospodarcze wykorzystywanie. Wykorzystywanie to winno istnieć najpóźniej w chwili rozpoczęcia robót budowlanych. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że przy badaniu tej przesłanki nie powinno się brać pod uwagę projektowanego stanu gospodarczego wykorzystania terenu, ale oceniać ten element według stanu aktualnego. Co ważne, planowana inwestycja realizowana na podstawie zwolnienia z zakazu budowy lub przebudowy z mocy prawa powinna pozostawać w zgodzie z istniejącą funkcją terenu. Jeżeli inwestycja taka prowadzi do zmiany funkcji (np. budowa budynku rekreacyjnego planowana jest na terenie wykorzystywanym rolniczo), by uchronić się przed konsekwencjami dopuszczenia się samowoli budowlanej, inwestor winien wpierw uzyskać odstępstwo indywidualne, o którym mowa w art. 15 ust. 3 u.o.p.

odstępstwo indywidualne

W sytuacji, gdy inwestor chciałby przeprowadzić inwestycję na terenie parku narodowego i nie przysługuje mu zwolnienie z zakazu budowy lub przebudowy z mocy prawa, to może starać się o uzyskanie odstępstwa indywidualnego od tego zakazu w trybie art. 15 ust. 3 u.o.p.
Organem właściwym do wydania takiego odstępstwa jest minister właściwy ds. środowiska (obecnie minister klimatu i środowiska). Przesłankami uzyskania odstępstwa są: potrzeba ochrony przyrody, wykonywanie badań naukowych, cele edukacyjne, kulturowe, turystyczne, rekreacyjne lub sportowe albo cele kultu religijnego, gdy nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na przyrodę parku narodowego, lub potrzeba realizacji inwestycji liniowych celu publicznego albo potrzeba realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej o nieliniowym charakterze w celu związanym z zapewnieniem telekomunikacji na obszarze parku narodowego, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.o.ś. Zezwolenie na odstępstwo od zakazu budowy lub przebudowy przybiera formę decyzji, która ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użyty w art. 15 ust. 3 u.o.p. zwrot „może”. Uznaniowy charakter decyzji o odstępstwie oznacza dla organu wydającego rozstrzygnięcie w takiej sprawie obowiązek skrupulatnego przestrzegania zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, szczegółowego uzasadnienia decyzji (zwłaszcza w sytuacji, gdy wniosek inwestora rozpoznawany jest negatywnie). Zapobiegnie to skutecznemu stawianiu organowi zarzutu wykroczenia poza granice uznania administracyjnego.
►Kto może złożyć wniosek o wydanie decyzji o odstępstwie?
Wniosek o wydanie decyzji o odstępstwie może złożyć każdy zainteresowany podmiot, nawet jeżeli nie posiada do danego terenu tytułu prawnego (podobnie jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy). Elementy formalne wniosku zostały określone w art. 15 ust. 7 u.o.p.

Wymogi formalne

► 1. Zasięgnięcie opinii. Jednym z wymogów formalnych w toku procedury wydawania omawianej decyzji o odstępstwie jest zasięgnięcie opinii właściwego dyrektora parku narodowego (która stanowi pisemne stanowisko tego organu). Przy czym opinia ta nie jest wiążąca w sprawie, gdyż ustawodawca przesądził, że nie ma do niej zastosowania art. 106 k.p.a. Termin na wydanie opinii w sprawie wynosi 30 dni i ma on charakter instrukcyjny, co oznacza, że negatywną konsekwencją takiego przekroczenia będzie pominięcie stanowiska przy wydawaniu decyzji o odstępstwie.
► 2. Analiza stanowiska. Przed przygotowaniem decyzji w sprawie zezwolenia na odstępstwo minister zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy treści stanowiska dyrektora parku narodowego jako składnika materiału dowodowego, który winien być wnikliwie rozpatrzony w postępowaniu głównym.
► 3. Wydanie decyzji. W myśl art. 15 ust. 6 u.o.p. zezwolenie na odstępstwo od zakazów, o których mowa w ust. 1, wydaje się na czas określony, nie dłuższy niż pięć lat. Oznacza to, że w okresie obowiązywania ww. decyzji planowana inwestycja winna zostać zakończona.
Dodajmy, że ponieważ stronami postępowania o odstępstwo od zakazów określonych w art. 15 ust. 1 u.o.p., przy braku ustawowych regulacji szczególnych, będą zgodnie z art. 28 k.p.a. wszystkie podmioty mające interes prawny w stosunku do wydawanego rozstrzygnięcia, za taki podmiot w ocenie autora niniejszego opracowania powinien być uznany również właściwy park narodowy, którego to interes prawny wypływa z art. 8 ust. 2 u.o.p. ©℗
Jacek Krystek, radca prawny
Przegląd aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych
Konieczność uwzględniania wymagań ochrony przyrody w studiach uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gmin i innych dokumentach planistycznych jednostek samorządu terytorialnego, a także w decyzjach lokalizacyjnych często prowadzi do sporów. Kwestie z tym związane często trafiają na wokandę sądów administracyjnych. Przedstawiamy zatem kilka aktualnych wyroków.

LOKALIZOWANIE INWESTYCJI W OTULINIE PARKU NARODOWEGO

TEZA: W otulinie parku (...) można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny.
Wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2020 r.,
sygn. akt IV SA/Wa 3035/19
Organy administracji publicznej, wydając decyzję o warunkach zabudowy, mają obowiązek dokonania wielu czynności poprzedzających wydanie takiej decyzji - w tym jedną z najistotniejszych są uzgodnienia, których wymaga wprost art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca przewidział współdziałanie organów administracyjnych - co oznacza, że projekt podlega uzgodnieniu z szeregiem innych organów, m.in. z dyrektorem parku narodowego. Brak uzgodnienia z jakimkolwiek organem skutkuje tym, że organ nie może wydać decyzji. A wydanie decyzji bez uzyskania uzgodnienia stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Niektóre inwestycje mogą być realizowane na terenach otulin w otoczeniu form ochrony przyrody.
W sprawie, którą rozpatrywał WSA w Warszawie wójt zwrócił się do dyrektora parku narodowego z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na działce położonej w otulinie parku narodowego. Dyrektor parku narodowego postanowieniem odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na negatywne oddziaływanie inwestycji na otulinę parku.
WSA w Warszawie w całości podtrzymał stanowisko dyrektora parku, wskazując, że jakkolwiek w u.o.p. nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak jak w odniesieniu do obszaru samego parku w art. 15 u.o.p., to nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na tym terenie. Co więcej, mając na uwadze cel otuliny, wynikający z jej definicji legalnej, przyjąć należy, że w otulinie parku można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka.

KORZYSTANIE Z NIERUCHOMOŚCI GRUNTOWEJ PO OBJĘCIU JEJ OCHRONĄ KRAJOBRAZOWĄ

TEZA: Nowa zabudowa nieruchomości nie stanowi kontynuacji dotychczasowego sposobu jej zagospodarowania. Brak jest podstaw do uznania, że art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. dopuszcza zmianę sposobu zagospodarowania takiej nieruchomości już po objęciu jej ochroną krajobrazową.
Wyrok NSA z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 260/19
Artykuł 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. pozwala na odstępstwa od zakazów obowiązujących w parkach narodowych, wskazanych w art. 15 ust. 1 u.o.p., który to przepis zabrania m.in. budowy lub przebudowy w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Zgodnie z jego treścią zakazy nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego.
Omawiany wyrok NSA potwierdza, że odstępstwa określone w art. 15 ust. 2 u.o.p. należy interpretować ściśle.
Sprawa rozpoznawana przez sąd dotyczyła wniosku o uzgodnienie projektu decyzji dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na siedlisku rolniczym położonym na obszarze parku narodowego. Dyrektor parku nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy zaproponowanego przez wójta, wskazując, że inwestycja jest umiejscowiona w granicach parku i obszaru Natura 2000 Puszcza Kampinoska. Pomimo zażalenia na ww. postanowienie minister środowiska utrzymał je w mocy. Na skutek rozpoznania sprawy przez WSA ponownie trafiła ona do organu I instancji - z uwagi na potrzebę dokonania dokładnych ustaleń faktycznych w zakresie ewentualnego zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Ostatecznie dyrektor parku narodowego ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji, wskazując, że niemożliwe jest pogodzenie proponowanej zabudowy z celami, dla których utworzono park narodowy. W szczególności zaznaczył, że działka ewidencyjna, dla której toczy się proces uzgodnienia warunków zabudowy, to łąka - użytek zielony, dlatego jej zagospodarowanie na cele budowlane nie wypełnia postanowień art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p., a przy tym planowane przekształcenie spowoduje degradację istniejącego i utrwalonego stanu środowiska. Minister środowiska utrzymał w mocy postanowienie.
Skargę na postanowienie ministra środowiska wywiedli ponownie inwestorzy, ale WSA w Warszawie ją oddalił. NSA również nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Jak wskazał sąd, art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. „dopuszcza jedynie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej również po jej objęciu ochroną krajobrazową. Brak jest podstaw do uznania, że przepis ten dopuszcza zmianę sposobu zagospodarowania takiej nieruchomości już po objęciu jej ochroną krajobrazową”.
Zdaniem NSA nowa zabudowa nieruchomości nie stanowi kontynuacji dotychczasowego sposobu jej zagospodarowania. Jak ocenił, proponowana inwestycja nie będzie miała charakteru wyłącznie sprowadzającego się do magazynu skoszonej trawy (jak było dotychczas). Rodzaj i charakter infrastruktury obsługującej planowany budynek wskazuje na to, że wykracza on poza zakres obsługi rolniczej. Skoro nieruchomość ma służyć wyłącznie celowi dotychczasowego gospodarczego wykorzystania, należało uznać, że jedynie budynek do obsługi dotychczasowego rodzaju użytkowania będzie wypełniał cele utworzenia parku narodowego. Tymczasem zagwarantowane w projekcie decyzji unieszkodliwianie odpadów, odprowadzanie ścieków czy wręcz ogrzewanie budynku wykraczają poza konieczne warunki dotychczasowego użytkowania gospodarczego nieruchomości.

WŁADZTWO PLANISTYCZNE GMINY

TEZA: Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostają naruszone, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego, czyli jej kompetencji do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy.
Wyrok WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2022 r.,
sygn. akt II SA/Gd 703/21
WSA w Gdańsku rozpoznawał skargę na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego właściciela nieruchomości znajdującej się w obrębie renesansowych fortyfikacji objętych ochroną konserwatorską. Parcela z uwagi na jej niezabudowany charakter jawiła się jako obszar unikatowy. Z tego właśnie względu organy ustaliły dla terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie pod teren zieleni dostępnej dla publiczności, z zakazem zabudowy. Nie zgodził się z tym właściciel działki, który zaskarżył postanowienia planu, wskazując na nadużycie władztwa planistycznego i naruszenie jego prawa własności.
WSA w Gdańsku doszedł jednak do przekonania, że rada miasta, ustalając dla terenu przeznaczenie na zieleń dostępną dla publiczności, nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, gdyż „wprowadzone przeznaczenie wraz z zakazem zabudowy znajduje obiektywne i przekonywające uzasadnienie w innych wartościach chronionych przepisami odrębnymi, tj. w potrzebie ochrony walorów krajobrazowych, z którą współgra ochrona, wynikająca z objęcia nieruchomości skarżącego różnymi formami ochrony zabytków”.
Sąd dodał w uzasadnieniu, że przyjęte w miejscowym planie postanowienia nie naruszają proporcji między interesem skarżącego a interesem publicznym, będąc wynikiem konsekwentnych i spójnych działań organów miasta, ukierunkowanych na ochronę terenów o szczególnym znaczeniu historycznym i kulturowym. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustalone w zaskarżonym planie przeznaczenie działki skarżącego jest zgodne z jej historycznym przeznaczeniem oraz przewidzianą postanowieniami studium ochroną tego wyjątkowego w skali miasta obszaru. Objęcie działki skarżącego formami ochrony zabytków w postaci wpisania tego obszaru do rejestru zabytków jako historycznego układu urbanistycznego miasta oraz jako zespołu, a ponadto jako terenu położonego w obrębie obszaru uznanego za pomnik historii, a także jako terenu objętego strefą konserwatorskiej ochrony archeologicznej w sposób obiektywny potwierdza unikatowe walory historyczne i zabytkowe tego terenu uzasadniające wyłączenie prawa zabudowy.©℗
Angelika Borowiak, radca prawny
Odpowiedzi na wybrane pytania

ZASKARŻENIE MILCZĄCEJ ZGODY STAROSTY

PYTANIE Czy możliwe jest zaskarżenie w postępowaniu nadzwyczajnym milczącej zgody organu, np. braku sprzeciwu starosty wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych?
ODPOWIEDŹ Tak, jest to możliwe. Zgodnie z art. 122g zdanie drugie k.p.a. „Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c par. 1”. Sama więc treść przepisu wskazuje, że milczące załatwienie sprawy (a zatem „pozytywne odniesienie się” organu do zgłoszenia dokonanego przez stronę postępowania) wywołuje skutki prawne jak wydanie decyzji administracyjnej.
Instytucja milczącego załatwienia sprawy, w tym milczącej zgody, jest jednym ze sposobów/form załatwiania spraw administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 1 k.p.a. „Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco”. Ponadto art. 110 par. 2 k.p.a. stanowi, że: „Organ administracji publicznej, w przypadku milczącego załatwienia sprawy, jest związany wydanym w tym trybie rozstrzygnięciem od dnia następującego po dniu, w którym upływa termin przewidziany na wydanie decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie albo wniesienie sprzeciwu, o ile kodeks nie stanowi inaczej”. Również w uzasadnieniu do projektu zmiany k.p.a., która wprowadzała do kodeksu instytucję milczącego załatwienia sprawy, czytamy: „«Milcząca zgoda» stanowi (…) przejaw uproszczenia postępowania. Wyraża się ona w braku skorzystania przez organ z opcji wniesienia sprzeciwu w określonym terminie. Niewniesienie sprzeciwu jest (…) świadomym aktem woli organu administracji. Oznacza to, że milcząca zgoda stanowi aprobatę organu dla załatwienia sprawy w sposób przedstawiony we wniosku” (druk Sejmu VIII kadencji nr 1183).
Milcząca zgoda, jako postać milczącego załatwienia sprawy, jest zatem konkretyzacją normy prawa materialnego w określonym stanie faktycznym dla konkretnej osoby i kończy postępowanie w danej sprawie. Wspomniane już uzasadnienie projektu zmiany k.p.a. wskazuje, że stanowi ono „alternatywę dla klasycznego modelu zakończenia postępowania administracyjnego decyzją” oraz że wykorzystane być może „zwłaszcza w sprawach o charakterze rejestrowym lub regulacyjnym, w których przepisy wymagają spełnienia określonych wymogów, które są stronie znane, a organ może je łatwo i szybko zweryfikować”.
Dodać należy - w związku z wyrażaniem takiego poglądu w orzecznictwie sądów administracyjnych ‒ że z pewnością dokonanie zgłoszenia nie jest wnioskiem w rozumieniu art. 61 k.p.a., a milcząca zgoda nie jest decyzją administracyjną. W żaden jednak sposób nie wyklucza to - zwłaszcza wobec brzmienia powołanych tu już przepisów k.p.a. - przyjęcia, że milcząca zgoda stanowi rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wywołanej zgłoszeniem. Ponadto przepisy regulujące procedurę zgłoszenia robót budowlanych/budowy obiektu budowlanego, niewyrażenia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu wobec takiego zamiaru, skutkujące możliwością realizacji zgłaszanej inwestycji, jak również wnoszenie sprzeciwu, są historycznie starsze od przepisów rozdziału 8a k.p.a. o milczącym załatwieniu sprawy (te ostatnie przepisy weszły w życie 1 czerwca 2017 r.). Należy jednak podkreślić, że ogólne przepisy regulujące tę instytucję zostały wprowadzone do k.p.a. właśnie dlatego, że przepisy szczególne przewidywały tę instytucję, jednakże w kontekście odnoszącym się do regulowanych nimi zagadnień merytorycznych. Nie obowiązywały natomiast regulacje ogólne, będące przepisami wspólnymi, ani też przepisy, które w sposób jednoznaczny regulowałyby zagadnienia proceduralne nieuregulowane w przepisach szczególnych. Ustawodawca po prostu więc usankcjonował instytucję prawną istniejącą już w wielu aktach prawnych szczególnych. Takie stanowisko znalazło się w uzasadnieniu do projektu zmiany k.p.a.: „Instytucja «milczącej zgody» funkcjonuje już w ustawach prawa materialnego, takich jak np. (…) ustawa z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane”.

DYREKTOR PARKU NARODOWEGO OCENI W SWOJEJ SPRAWIE

PYTANIE Czy dyrektor parku narodowego może być organem uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu, w którym ten właśnie park jest stroną postępowania? Czy w takiej sytuacji wójt (ew. burmistrz lub prezydent miasta) może żądać wyłączenia dyrektora tego parku od rozpoznania sprawy?
ODPOWIEDŹ Tak, możliwa jest sytuacja, w której dyrektor parku narodowego uzgadnia projekt decyzji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy stroną jest kierowany przez niego park.
Po pierwsze, w przepisach k.p.a. o wyłączeniu organu brak jest normy, która pozwalałaby na wyłączenie organu w sytuacji, w której ma rozstrzygać sprawę, w której reprezentowana przez niego osoba prawna czy inna jednostka ma interes prawny i w której jest stroną. Artykuł 25 k.p.a. przewiduje wyłączenie organu tylko w sprawach dotyczących interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z nim w stosunku małżeństwa, pokrewieństwa lub powinowactwa do drugiego stopnia albo przysposobienia, opieki lub kurateli oraz 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w ww. stosunkach.
Po drugie, w pełni dopuszczalne jest potraktowanie sytuacji łączenia przez dyrektora parku statusu organu podmiotu będącego stroną postępowania i organu uzgadniającego - tak, jak to ma miejsce w odniesieniu do spraw, w których wójt gminy jest jednocześnie organem gminy jako wnioskodawcy, np. decyzji środowiskowej, a jednocześnie jest organem wydającym tę decyzję (tak np. WSA w Białymstoku w wyroku z 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 55/20). W pierwszym bowiem wypadku jest on nosicielem dominium, albowiem park jest stroną postępowania administracyjnego wówczas, gdy przysługują mu do nieruchomości, której decyzja dotyczy, albo nieruchomości sąsiedniej prawa: własności, użytkowania wieczystego lub ograniczone prawa rzeczowe. W drugim zaś przypadku jest nośnikiem imperium, a więc działa jako organ władzy publicznej posiadający określone kompetencje wyznaczone przepisami prawa. Co więcej, interesy parku jako osoby prawnej posiadającej określone prawa do nieruchomości i parku jako formy ochrony przyrody, na obszarze której ma być zlokalizowana inwestycja i której interes ma chronić dyrektor parku jako organ uzgadniający, są zbieżne. W każdym bowiem z tych przypadków chodzi o ochronę walorów przyrodniczych parku przed nieuprawnioną ingerencją wywołaną działalnością inwestycyjną.

(NIE)UZGODNIENIE PODLEGA ZASKARŻENIU

PYTANIE Czy można zaskarżyć postanowienie dyrektora parku narodowego odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i planu miejscowego? Kto może wnieść zażalenie?
ODPOWIEDŹ Tak. Zarówno w przypadku uzgodnienia w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy), jak i wydawania decyzji o warunkach zabudowy istnieje możliwość zaskarżenia postanowienia w sprawie uzgodnienia, co wynika wprost z art. 106 par. 5 k.p.a. To prawo przysługuje jednak różnym podmiotom.
W przypadku uzgodnienia w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy na takie postanowienie służy zażalenie wyłącznie inwestorowi ‒ precyzuje to art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Ustawodawca jasno wskazał więc tutaj podmiot do tego uprawniony.
Natomiast w przypadku uzgodnień dokonywanych w procedurze planistycznej sprawa jest bardziej skomplikowana, żaden przepis nie wskazuje bowiem kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia zażalenia. Odpowiedź na to można znaleźć jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Obecnie sądy reprezentują dwa rodzaje stanowisk. Pierwszy, dominujący, wskazuje, że tylko wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest stroną postępowania uzgodnieniowego w stosunku do projektu planu miejscowego i w konsekwencji tylko on jest podmiotem uprawnionym do złożenia zażalenia na akt uzgodnienia planistycznego. Taki pogląd wyraził WSA w Warszawie w wyroku z 6 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 895/12: „Za strony postępowania uzgodnieniowego uznać można jedynie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta wnioskujących o uzgodnienie”. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1359/08: „Obowiązek uzgodnienia projektu studium uwarunkowań wynika z przepisów art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 10 ust. 6 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92 poz. 880 ze zm.) i z żadnego z tych aktów nie wynika, aby właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym projektem studium mieli przymiot strony w tym postępowaniu. Prawo składania wniosków, o których mowa w art. 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też uwag, o których mowa w pkt 11 tego przepisu, nie jest oparte na interesie prawnym wnoszących, ani też przez ten fakt nie uzyskują przymiotu strony w tym postępowaniu, co jednoznacznie wynika też z art. 7 wskazanej ustawy”.
Drugi kierunek orzeczniczy przyznaje prawo do złożenia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe wszystkim podmiotom, których dotyczą rozstrzygnięcia aktu planistycznego, a więc m.in. wszystkim właścicielom nieruchomości objętych planem. Tak wypowiedział się m.in. NSA w postanowieniu z 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 657/08: „Prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie dyrektora parku narodowego w przedmiocie uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przysługuje każdemu, kto wykaże interes prawny do występowania w sprawie”. Podobne stanowisko NSA zajął w wyroku z 1 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1312/09: „Ani z przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) ani z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika wniosek, iż stroną w rozumieniu art. 106 k.p.a. postępowania uzgodnieniowego jest tylko gmina. Na etapach projektowania planu zagospodarowania przestrzennego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dokonywane są obligatoryjne uzgodnienia. Są to uzgodnienia, a nie opinie, zatem takie uwagi, które winny być brane pod uwagę, a co za tym idzie w istocie przesądzające o kształcie tych aktów. Uzgodnienia te są dokonywane w trybie art. 106 k.p.a., a co za tym idzie z wszystkimi konsekwencjami dla podmiotów, których interesów prawnych uzgodnienia te dotyczą. Nie można ograniczyć praw tych podmiotów do poddania przez nie kontroli dokonanych uzgodnień, które rzutują na zapisy w studium. Uzgodnienia te przesądzają o zawartości studium, a to z kolei jest konieczne do uwzględnienia przez plan”.
Kwestia ta jest istotna ze względu na skutki następujące w sytuacji złożenia zażalenia przez podmiot, który nie ma do tego legitymacji. Zażalenie złożone przez nieuprawniony podmiot jest uznawane przez organ odwoławczy za niedopuszczalne. W przypadku zażaleń na postanowienia w sprawach uzgodnień wydawanych przez dyrektora parku narodowego będzie przysługiwało zażalenie do ministra ds. ochrony środowiska jako organu wyższego stopnia.

UNIEWAŻNIENIE POSTANOWIENIA

PYTANIE Czy można stwierdzić nieważność postanowienia uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy?
ODPOWIEDŹ Tak. Kodeks postępowania administracyjnego wprost wskazuje, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności mogą być również postanowienia, na które służy zażalenie, i postanowienia wydane w wyniku zażalenia (art. 156 par. 1 w zw. z art. 126 k.p.a.). Postanowienie dotyczące uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest postanowieniem, na które służy zażalenie, zatem nie ma podstaw, aby wyłączyć je z tej regulacji.
Takie stanowisko wynika również z orzecznictwa sądów administracyjnych. NSA w wyroku z 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1284/12, stwierdził, że: „Ustawodawca w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowień podejmowanych w trybie art. 106 k.p.a. Wyłączona jest zatem możliwość kontroli przez organ prowadzący postępowanie główne postanowień podejmowanych w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez organy współdziałające, a postanowienia takie mogą być wzruszane w trybach nadzwyczajnych ‒ wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności (art. 126 k.p.a.)”.©℗
Sowisło Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych S.K.A.