Czy w uchwale rady gminy dotyczącej dotacji na wymianę źródeł ogrzewania można wprowadzić zapisy, które uzależniają wypłacenie pieniędzy od tego, czy składający wniosek dobrowolnie podda się kontroli, w tym w szczególności obowiązkowi przeprowadzenia u niego wizji lokalnej?

Z treści pytania można wnioskować, że chodzi o dotacje udzielane w trybie art. 403 ust. 4‒5 prawa ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.). Jak wskazano w ust. 5, zasady udzielania tych dotacji określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Przy czym doprecyzowano, że chodzi o zasady „obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania”.

Co można uregulować

Na temat, czy w uchwale mogą być zawarte zapisy dotyczące kontroli lub „wizji lokalnej”, wypowiedziało się m.in. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze. W uchwale z 9 lutego 2021 r. (nr 42/2021; bip.zielonagora.rio.gov.pl) wskazało m.in., że określenie zasad udzielania dotacji celowej na wymianę źródeł ciepła w celu ograniczenia niskiej emisji na terenie gminy nie może dotyczyć kontroli realizacji dotowanego zadania, gdyż wykracza to poza zakres upoważnienia określonego w art. 403 ust. 5 p.o.ś. Jak wyjaśniono: „Upoważnienie udzielone organowi stanowiącemu gminy na podstawie tego przepisu nie obejmuje swoim zakresem kontroli faktycznego wykonania inwestycji oraz sposobu wykorzystania dotacji – elementy te powinny zostać określone w umowie zawartej pomiędzy gminą oraz podmiotem, któremu zostaje udzielona dotacja”.
Podobne stanowisko zaprezentowano w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z 25 lutego 2020 r. (nr 102/2020; lublin.rio.gov.pl). Zaakcentowano w niej, że w ustawie organ stanowiący został upoważniony jedynie do określenia zasad udzielania dotacji celowej obejmującej w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji i sposób jej rozliczenia. „W świetle tego organ stanowiący nie ma podstaw do stanowienia przepisów kontrolnych. Byłoby to możliwe tylko wówczas, gdyby upoważnienie takie wynikało wprost z przepisów ustawy ‒ Prawo ochrony środowiska” ‒ podkreślono.
W odpowiedzi na pytanie czytelnika pomocne będzie również stanowisko zawarte w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 25 października 2022 r. (nr 24.375.2022; warszawa.rio.gov.pl). W rozstrzygnięciu tym zakwestionowano zapis załącznika do uchwały rady ze zgodą na przeprowadzenie kontroli, brzmiący następująco: „(…) zgadzam się na przeprowadzenie kontroli, przez Gminę (….), na nieruchomości objętej dofinansowaniem, w celu sprawdzenia wywiązania się z realizacji zadania i akceptuję, że po podpisaniu przez ustalone i upoważnione osoby protokołu z wizji lokalnej (Załącznik nr 3 do Regulaminu) po realizacji zadania, Gmina (….) przekaże dofinansowanie na wskazany numer konta”. Warszawska RIO uzasadniła odrzucenie takiego zapisu tym, że organ stanowiący nie ma podstaw do stanowienia tego typu przepisów kontrolnych.

Skutki przekroczenia uprawnień

Każdorazowe przekroczenie lub modyfikację przepisów rangi ustawowej należy uznać za istotne naruszenie prawa, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2022 r. (sygn. akt V SA/Wa 1803/22) czy wyrok WSA w Poznaniu z 28 października 2015 r. (sygn. akt I SA/Po 1305/15). W tym drugim stwierdzono m.in., że: „(...) zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 8 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 299/12), przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej. Organ samorządu terytorialnego wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego (...)”. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, wskazał: „(...) do takich istotnych naruszeń skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał (...)”.

Dopuszczalne w umowie

Zapisy o kontrolach mogą natomiast znaleźć się w umowie dotacyjnej pomiędzy gminą a beneficjentem dotacji. Konstrukcja tej umowy ma charakter otwarty, o czym świadczy art. 250 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że „zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności:
1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji;
2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;
3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale”. ©℗
Podstawa prawna
art. 403 ust. 4‒5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556)
art. 250 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2414)