Tak wynika z orzeczenia NSA. Rozstrzygnął on wątpliwości co do tego, jak określać, ile osób korzysta z systemu gospodarki odpadami, w przypadku nieruchomości niezamieszkanych.

Skonstruowanie postanowień regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie w praktyce wciąż wywołuje wiele wątpliwości. Dotyczą one w szczególności kwestii związanych z ustalaniem opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym m.in. w przypadku nieruchomości niezamieszkanych. W jednym z ostatnich orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął, że użyte w ustawie określenie „liczba osób korzystających z pojemników”, które ma wpływ na minimalną wielkość pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w przypadku nieruchomości o charakterze biurowym, usługowym, produkcyjnym i rzemieślniczym oraz magazynowym, może być określona jako liczba osób zatrudnionych.

Analizowany problem

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.) regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach (dalej: regulamin) określa zasady dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników.
W sprawie, którą rozpatrywał NSA, rada gminy w regulaminie w par. 15 ust. 2 pkt 1 zapisała, że:
„1. Do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości stosuje się pojemniki, o których mowa w par. 10 ust. l, spełniające wymagania określone w par. 11, o pojemności dostosowanej do potrzeb danej nieruchomości i charakteru prowadzonej na tej nieruchomości działalności.
2. Minimalną łączną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających w danym miesiącu kalendarzowym na danej nieruchomości, określa się, z uwzględnieniem częstotliwości odbiorów, na podstawie średnich ilości wytwarzanych odpadów komunalnych wynoszących:
1) dla obiektów biurowych, usługowych, produkcyjnych i rzemieślniczych, magazynów, hurtowni oraz obiektów użyteczności publicznej: 40 litrów na jedną osobę zatrudnioną”.
Skargę na regulamin wniosła spółka, która należy do kategorii podmiotów wskazanych w par. 15 ust. 2 pkt 1 regulaminu (prowadzi działalność biurową). Jej zdaniem przepis ten jest sprzeczny z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., gdyż m.in. ustalono minimalną pojemność pojemników bez uwzględnienia liczby osób rzeczywiście z nich korzystających. Podnoszono również, że ustalenie minimalnej pojemności pojemników poprzez odesłanie do niedookreślonych pojęć, niezdefiniowanych w u.c.p.g. uniemożliwia właściwe zastosowanie i wykonanie dyspozycji kontestowanego przepisu regulaminu. Zdaniem spółki użyte w regulaminie określenie „zatrudnienie” immanentnie kojarzone jest ze stosunkiem pracy nawiązanym na podstawie przepisów prawa pracy. Nie obejmuje on stosunków cywilnoprawnych. Wymogi poprawnej legislacji nakazywałyby zatem albo zamiast słowa „zatrudnioną” użyć słowa „pracującą” albo zwrotu „świadczącą pracę na podstawie stosunku pracy lub świadczącą usługi na podstawie stosunku cywilnoprawnego”. W obecnym brzmieniu przepisu, zdaniem spółki, nie jest ona w stanie określić, czy chodzi o wszystkie osoby pracujące dla niej, czy tylko o osoby pracujące w danej lokalizacji, oraz czy obowiązek odnieść tylko do pracowników, czy także do osób świadczących usługi na podstawie stosunku cywilnoprawnego.
Reforma lokalnych budżetów. Samorządy: Najpierw diagnoza, później zmiany
Reforma lokalnych budżetów. Samorządy: Najpierw diagnoza, później zmiany

Zobacz również

Stanowisko WSA

Wyrokiem z 28 września 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1429/18) WSA w Warszawie oddalił skargę. Zdaniem tego sądu w świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie może budzić wątpliwości, że zobowiązuje on, a jednocześnie uprawnia, właściwą radę gminy do określenia minimalnej pojemności pojemników do zbierania odpadów, w które powinny być wyposażone m.in. nieruchomości stanowiące poszczególne „źródła” wytwarzania odpadów komunalnych, przy czym przy ustalaniu minimalnej pojemności tych pojemników rada gminy ma obowiązek uwzględnić dwa kryteria, a mianowicie średnią ilość wytwarzanych odpadów w danym rodzaju źródła oraz liczbę osób korzystających z tych pojemników. Obowiązujące przepisy nie normują kwestii, jakie rodzaje i ile innych źródeł wytwarzania odpadów powinno być wymienionych w regulaminie dla prawidłowego zróżnicowania minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, w które powinny być wyposażone nieruchomości, na których dane źródła odpadów istnieją. Dopuszczalne jest więc wyodrębnienie kategorii „obiektów biurowych, usługowych, produkcyjnych i rzemieślniczych, magazynów, hurtowni oraz obiektów użyteczności publicznej”. Przyjęcie zaś odpowiedniej wielkości, tj. 40 litrów, na jed ną osobę zatrudnioną miało na celu dookreślenie parametru, który ustawodawca nazwał „liczbą osób korzystających z pojemników”. Słownik języka polskiego definiuje „korzystanie” jako „posługiwanie się (czymś), używanie (czegoś)”, w związku z czym konieczne stało się przyjęcie takiego kryterium, które odnosiło się zobiektywizowanej osoby „korzystającej z pojemnika” . Dlatego w zaskarżonym przepisie jest mowa o „zatrudnionych”, czyli osobach stale korzystających z danych pojemników ustawionych na nieruchomości, a dane te są możliwe do ustalenia. Każda możliwa do ustalenia przez gminę wielkość dla konkretnego typu nieruchomości niezamieszkanej stanie się parametrem służącym do określenia „minimalnej pojemności pojemników”, bo taki jest efekt (skutek) delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.

Co na to NSA

Wyrokiem z 6 września 2022 r. (sygn. akt III OSK 1120/21) NSA oddalił skargę kasacyjną spółki. NSA podzielił stanowisko sądu I instancji, że delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. do określenia w regulaminie zarówno rodzaju, jak i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości wymaga obligatoryjnie uwzględnienia zarówno średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych, jak i liczby osób korzystających z tych pojemników.
Jeżeli chodzi o pierwsze kryterium, to średnia wielkość wytwarzanych odpadów komunalnych w obiektach, w których była prowadzona działalność biurowa, została określona na ok. 40 litrów na jedną zatrudnioną osobę (co znajduje odzwierciedlenia w par. 15 ust. 2 pkt 1 regulaminu). Wielkość 40 litrów wynika z analizy opartej na średnich wielkościach odpadów odbieranych dotychczas z tego rodzaju nieruchomości. Zdaniem NSA nie narusza zaś dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. ustalenie tej średniej dla szerszej grupy podmiotów (niż tylko prowadzących działalność biurową) przy przyjęciu, że stanowią one porównywalne źródło wytwarzanych odpadów komunalnych.
Ponadto NSA nie podzielił stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym osoba korzystająca z pojemnika znajdującego się na nieruchomości niezamieszkanej nie może być wskazana jako osoba zatrudniona. Jego zdaniem osobami korzystającymi z obiektów biurowych, usługowych, produkcyjnych, magazynów, hurtowni itp. są przede wszystkim zatrudnieni tam pracownicy lub inne osoby świadczące pracę. Osoby te z założenia przebywają w godzinach świadczenia pracy na takich nieruchomościach i w związku z tym także wytwarzają odpady komunalne w tym czasie. Powyższe zdaniem sądu pozwala na stwierdzenie, że rada gminy, ustalając wielkość minimalną łącznej pojemności pojemników na odpady jako 40 litrów na jedną zatrudnioną osobę, nie naruszyła prawa. ©℗
Podstawa prawna
art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2519)