Wzmocnienie pozycji skarbnika, zniesienie obowiązku płacenia podatku leśnego przez gminy, możliwość przekazania kompetencji włodarza jego zastępcy – te i inne propozycje zmian przedstawiła Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych.
Propozycje opublikowano w raporcie „Doświadczenia regionalnych izb obrachunkowych w stosowaniu przepisów prawa ‒ wnioski de lege ferenda”. Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych (KRRIO) punktuje w nim błędy i absurdy w przepisach dotyczących samorządów i wskazuje, co konkretnie należy poprawić. Chodzi o wiele zagadnień gminnej czy powiatowej działalności z zakresu: gospodarki finansowej, oświaty, odpadów czy uprawnień urzędników. KRRIO robi to przy okazji sprawozdania z działalności izb i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego. Możliwość proponowania zmian w prawie daje Krajowej Radzie art. 25a ust. 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. 2022 r. poz. 1668).
PROPOZYCJA 1. Wzmocnienie pozycji prawnej skarbników samorządowych
To proponuje rada: Zdaniem KRRIO do odwołania skarbnika powinna być wymagana większość 3/5 głosów ustawowego składu rady, a więc większość kwalifikowana (wymagana obecnie w ustawach ustrojowych m.in. dla uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta czy odwołania starosty oraz marszałka województwa).
Na czym polega problem? Rada widzi potrzebę wzmocnienia pozycji skarbników, aby nie obawiali się oni utraty pracy np. w sytuacji, kiedy po wykryciu nieprawidłowości zgłaszają je do RIO lub odmawiają kontrasygnaty (co może nie podobać się wójtowi i części radnych). Obowiązkiem skarbnika jest np. wstępna kontrola zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, a dowodem tego ma być złożenie podpisu na dokumentach dotyczących danej operacji. Jeżeli wykryje on jednak nieprawidłowości, to powinien odmówić podpisania dokumentu, a w przypadku gdy dostanie polecenie dokonania kontrasygnaty od zwierzchnika – ma obowiązek zawiadomić o tym radę gminy i RIO. Tymczasem, jak wynika z analiz i obserwacji RIO, odmowa kontrasygnaty w praktyce zdarza się wyjątkowo rzadko. Od 2010 r. zanotowano tylko 20 przypadków. Niewątpliwie przyczyną jest to, że skarbnika łatwo jest dziś odwoływać ‒ wystarczy zwykła większość głosów w głosowaniu jawnym.
PROPOZYCJA 2. Zniesienie obowiązku podatkowego w podatkach lokalnych i w podatku leśnym w stosunku do gmin
To proponuje rada: Obowiązek podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości, podatku leśnego, a także podatku od środków transportowych ma nie dotyczyć gmin.
Na czym polega problem? Gminy jako osoby prawne co do zasady są uznawane za podatników podatku od nieruchomości i niektórych innych. I choć kilka lat temu ustawodawca postanowił zwolnić je z płacenia części danin, to nie ze wszystkich. Ze zwolnienia wyłączone zostały np. nieruchomości zajęte na działalność gospodarczą lub będące w posiadaniu innych niż gmina jednostek sektora finansów publicznych oraz pozostałych podmiotów. Poza tym JST są podatnikami podatku leśnego, gdy ich własnością jest las. Taka konstrukcja przepisów powoduje dość absurdalną sytuację: zobowiązanie podatkowe gminy polega na obowiązku zapłacenia, na swoją rzecz, podatku z mienia stanowiącego jej własność.
PROPOZYCJA 3. Możliwość przekazania zastępcy włodarza kompetencji do dokonania zmian w budżecie
To proponuje rada: Jednoznaczne upoważnienie zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta) do dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków budżetu JST (z innych powodów niż wymienione enumeratywnie w art. 28g ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559, ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1561).
Na czym polega problem? Z art. 257 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. poz. 1964) wynikają uprawnienia organu wykonawczego JST do dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków budżetu. Problem powstaje w sytuacji, gdy np. z powodu choroby włodarza (lub z powodu innych okoliczności) jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca. Jak zauważyła KRRIO, w orzecznictwie spotyka się rozbieżne oceny, czy w takim przypadku wójt może scedować swoje uprawnienia na zastępcę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 listopada 2017 r. (sygn. akt IIGSK 273/16) i z 15 marca 2019 r. (sygn. I GSK 1072/18) doszedł np. do przekonania, że przepisy prawa nie dają podstawy do scedowania uprawnień organu wykonawczego na inne osoby. Z kolei w wyroku NSA z 16 lipca 2020 r. (sygn. akt I GSK 620/20) czy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 28 maja 2020 r. (sygn. akt I SA/Rz 228/20) uznano, że nie ma przeszkód, by w ramach dekoncentracji zadań wydane w tym zakresie zarządzenie zostało podpisane przez zastępcę wójta w ramach udzielonego mu pełnomocnictwa.
PROPOZYCJA 4. Racjonalizacja finansowania straży pożarnej przez powiaty
To proponuje rada: Likwidacja zbędnego krążenia środków między powiatami a wojewódzkim (rządowym) funduszem i wskazanie wprost w art. 19g ust. 2 ustawy 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1969), że środki finansowe uzyskane przez komendantów wojewódzkich PSP lub nadzorowanych przez nich komendantów powiatowych (miejskich) PSP są przychodami funduszy wojewódzkich, z wyjątkiem środków pochodzących od powiatów, które odpowiednio zwiększają plany finansowe komend powiatowych.
Na czym polega problem? W myśl art. 19g pkt 2 ustawy o PSP środki JST pozyskiwane przez PSP w trybie i na warunkach określonych w art. 19b–19d, zgodnie z zawartymi umowami lub porozumieniami przez komendantów wojewódzkich lub nadzorowanych przez nich komendantów powiatowych (miejskich), są przychodami wojewódzkich Funduszy Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej (FWPSP). Oznacza to, że pomoc finansowa samorządów przeznaczona dla PSP może być dokonywana tylko za pośrednictwem wojewódzkich FWPSP. W ocenie KRRIO taki sposób przekazywania środków dla powiatów to rozwiązanie nieracjonalne. Powiatowe komendy PSP są bowiem jednostkami budżetowymi powiatu. Chcąc wspomóc powiatową komendę PSP, powiat jest zmuszony przekazać dotację do województwa, a następnie otrzymuje ją jako dotację z państwowego funduszu celowego. To zbędne krążenie środków powoduje także przekłamanie statystyczne, zawyżając dochody powiatu.
PROPOZYCJA 5. Audyt wewnętrzny nie może zależeć od chwilowego przypływu dochodów
To proponuje rada: KRRIO chce, by audyt wewnętrzny był prowadzony w JST, jeżeli ujęta w każdym z dwóch następujących po sobie sprawozdaniach rocznych z wykonania budżetu jednostki kwota wykonanych dochodów i przychodów lub wykonanych wydatków i rozchodów przekroczyła wysokość 40 mln zł.
Na czym polega problem? Obecnie, zgodnie z art. 274 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, audyt wewnętrzny prowadzi się w JST już wtedy, gdy ujęta w uchwale budżetowej JST kwota dochodów i przychodów lub wydatków i rozchodów przekroczyła wysokość 40 mln zł. Tymczasem zwłaszcza w mniejszych JST zdarzają się sytuacje, że kwota 40 mln zł jest przekraczana okazjonalnie, raz na kilka lat np. dzięki uzyskanej dotacji na dużą inwestycję. Izbie chodzi o to, żeby obowiązek przeprowadzenia audytu nie wynikał z sytuacji jednorazowej, ale z trwałej tendencji, dlatego o audycie miałyby decydować dwa kolejne okresy przekroczenia. W sytuacji gdy w jednostce w kolejnych dwóch latach kwota (KRRIO mówi też o potrzebie jej podniesienia, choć nie podaje, do jakiej wysokości) przekroczy wymaganą wysokość, obowiązek audytu wewnętrznego miałby powstać z 1 kwietnia kolejnego roku budżetowego. ©℗
Co jeszcze sugeruje Krajowa Rada
PROPOZYCJA 6. Ograniczenie wydatków na diety radnych w samorządach, w których jest realizowane postępowanie naprawcze
W takich JST diety radnych i wydatki na wynagrodzenia zarządu nie mogłyby przekroczyć odpowiednich kwot wydatków z tego tytułu z roku poprzedzającego rok, w którym została podjęta uchwała w sprawie programu postępowania naprawczego. Dziś te wydatki mogą znacząco wzrosnąć. Zdaniem KRRIO nie powinno tak być, że zarówno zarząd JST, jak i radni, którzy nad nim sprawują kontrolę, nie doświadczają skutków zaniedbań.
PROPOZYCJA 7. Wykorzystanie danych do opłat za wodę do celów naliczania opłaty za odpady
Rada chce wprowadzić przepis mówiący, że włodarz do weryfikacji deklaracji w zakresie odpadów komunalnych może wykorzystać informacje i dane znajdujące się w jego posiadaniu oraz posiadaniu gminnych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych.
PROPOZYCJA 8. Wstrzymanie dotacji dla przedszkoli i niektórych szkół w razie uniemożliwiania kontroli
KRRIO chce wprowadzić przepis pozwalający uzależnić wypłacenie dotacji od umożliwienia przeprowadzenia kontroli w przedszkolu i niektórych rodzajach szkół. Dotychczas można było to zrobić jedynie w stosunku do placówki, w której był realizowany obowiązek szkolny.
PROPOZYCJA 9. Uregulowanie opłat za posiłki w szkole
Opłaty powinny być przeznaczane na tzw. wsad do kotła, a nie na dostawę. Zdarza się bowiem, że z tych pieniędzy finansowane są też inne wydatki placówek. Zwłaszcza że żywienie w szkole od września br. to już zadanie obowiązkowe, a nie fakultatywne. Te przepisy miałyby zostać wprowadzone do ustawy o systemie oświaty.
PROPOZYCJA 10. Pełna elektronizacja przesyłania dokumentów do RIO
Jedynym sposobem przesyłania projektów uchwał i zarządzeń finansowych do RIO oraz ich zmian dokonanych w ciągu roku budżetowego przez radę i zarząd JST miałaby być droga elektroniczna.