Gminy nie radzą sobie z podatkami. Przepisy nie pomagają

Kontrolerzy z NIK wskazują na nieprawidłowości w ustalaniu i pobieraniu podatków czy windykacji zaległości w gminach woj. warmińsko-mazurskiego. Według ekspertów podobne problemy są w całym kraju.

Chociaż Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła, że we wszystkich 10 kontrolowanych gminach w latach 2017-2020 nastąpiło zwiększenie dochodów własnych średnio o 24 proc., a dochodów w ogóle o 30 proc., to kontrolerzy doszukali się licznych nieprawidłowości. Główne zarzuty NIK dotyczą nieprawidłowości przy weryfikowaniu danych z informacji i deklaracji składanych przez podatników, stosowaniu ulg podatkowych czy ściąganiu zaległości z tytułu podatków i opłat lokalnych. Te ostatnie w badanym okresie zmalały tylko w jednej gminie - w Węgorzewie (patrz: infografika).

Eksperci nie są zaskoczeni wynikami kontroli. - Są to typowe problemy, które ujawniane są podczas kontroli NIK, ale również regionalnych izb obrachunkowych - ocenia prof. Bogumił Pahl z Katedry Prawa Finansowego Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. Nie oznacza to jednak, że główną winą za taki stan rzeczy można obarczać jedynie gminy. - Powodów jest kilka - począwszy od zmienności przepisów, przez ich skomplikowanie i niejednolitość orzecznictwa (tak organów nadzoru, jak i sądów administracyjnych), a także wielość spraw w odniesieniu do niekiedy niewielkiej liczby pracowników samorządowych zajmujących się tymi zagadnieniami, na braku wystarczających kwalifikacji tychże pracowników skończywszy - podkreśla Mateusz Karciarz z Kancelarii Radców Prawnych Jerzmanowski i Wspólnicy.

Zaległości piętą achillesową

NIK przyznaje, że gminy podejmują działania mające na celu zwiększenie dochodów własnych - analizowały wysokość obowiązujących stawek podatkowych i podnosiły je lub obniżały w zależności od swojej sytuacji, starały się również diagnozować i zapobiegać negatywnym skutkom tendencji demograficznych. Duży problem mają jednak ze ściąganiem zaległości, które wzrosły średnio o 32 proc. do kwoty blisko 95 mln zł. Główne zastrzeżenia to nieterminowe wystawianie upomnień i tytułów wykonawczych. Okazuje się, że pod tym względem praktyka gmin rzeczywiście nieco rozjeżdża się z prawodawstwem. Powód? Oszczędności. - W gminach bardzo często stosuje się również tzw. miękką egzekucję i zanim dojdzie do wystawienia upomnienia czy później tytułu wykonawczego, są wcześniej stosowane środki typu rozmowa, telefon przypominający o konieczności zapłaty podatku - tłumaczy prof. Pahl. W sensie prawnym zarzuty są więc trafione, ale samorządy, często mając świadomość, że podatnik jest niewypłacalny, nie prowadzą odpowiedniego postępowania, aby nie generować dodatkowych kosztów. Co ciekawe, tylko trzy gminy w latach 2017-2020 zdecydowały się na przeprowadzenie kontroli wśród podatników. - Nie można się dziwić takiej sytuacji. Przepisy regulujące zakres opodatkowania są wysoce nieprecyzyjne, zaś prawidłowe przeprowadzenie kontroli wymaga bardzo dobrej znajomości przepisów proceduralnych - komentuje Jan Furtas, partner w CRIDO.

NIK ponadto wskazuje, że gminy nie korzystają ze wszystkich możliwości podwyższania swoich dochodów, np. nie wprowadzają opłaty reklamowej czy opłaty od posiadania psa. - Wprowadzenie opłaty reklamowej nie jest obowiązkowe, a przede wszystkim wiąże się z czasochłonną procedurą, zaś opłata od posiadania psa (także fakultatywna) to przecież znikome źródło dochodów, którego wprowadzenie może generować nawet wyższe koszty - podkreśla prof. Wojciech Morawski z Katedry Prawa Finansów Publicznych Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Sceptycznie podchodzi on do raportu, bo - jak twierdzi - tego typu uwagi świadczą o tym, że sami kontrolerzy nie orientują się w niuansach funkcjonowania gmin.

Najwyższa Izba Kontroli na celowniku hakerów?

Niejednoznaczne przepisy

W budżetach samorządów ważnym elementem są wpływy z podatku od nieruchomości. I tu również NIK wskazuje na nieprawidłowości, m.in. naliczanie podatku od budynków mieszkalnych według wielokrotnie wyższej stawki przewidzianej dla budynków zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Eksperci zgodnie przyznają, że gminom nie pomaga stopień skomplikowania i przestarzała konstrukcja tego podatku. - Małe ośrodki częstokroć obiektywnie nie są w stanie samodzielnie przeprowadzić skomplikowanych kontroli czy postępowań, co może mieć przełożenie na wysokość dochodów z tego tytułu - podkreśla Jan Furtas. Do tego dochodzi ustawowa definicja budowli, która nastręcza wielu problemów interpretacyjnych. Dość powiedzieć, że przepis ten już kilkukrotnie był przedmiotem badań Trybunału Konstytucyjnego i wciąż trwają próby ustalenia, co tak właściwie kryje się pod pojęciem budowli.

W każdej z badanych gmin kontrolerzy stwierdzili również błędy w przyznawaniu ulg podatkowych - dotyczyły aż 79 proc. badanych postępowań, po których przyznano ulgi w łącznej kwocie ponad 3,8 mln zł. I tym razem konstrukcja przepisów nie pomaga gminom. Nieprawidłowości dotyczyły bowiem głównie naruszania ustawowych przesłanek stosowania ulg - stwierdzenia „ważnego interesu podatnika” lub „interesu publicznego”. - Nie ma definicji tych pojęć i oczywiście każda sytuacja wymaga odrębnego rozstrzygnięcia - podkreśla prof. Pahl.

Wspólne działania szansą dla gmin

Eksperci wskazują na rozwiązania, które mogłyby pomóc gminom w lepszej obsłudze postępowań podatkowych, nawet przy brakach kadrowych. - Wydaje się, że jednym z rozwiązań jest danie gminom możliwości zawiązywania związków komunalnych, które pobierałyby podatki dla większej liczby gmin - proponuje prof. Morawski, który zwraca uwagę, że gminom, szczególnie wiejskim, trudno jest „walczyć” z dużymi podatnikami mającymi do dyspozycji doradców podatkowych.

- System opierający się na założeniu, że każda gmina (których jest prawie 2500) to samodzielny organ podatkowy, nie ułatwia znalezienia specjalistów w tym zakresie - szczególnie w mniejszych ośrodkach, gdzie całość kwestii podatkowych spoczywa niejednokrotnie w rękach jednej, dwóch osób - podsumowuje Jan Furtas.©℗