Jeśli rady gmin chcą utrzymać pieniądze z opłat dodatkowych związanych z transportem osób, powinny przyjrzeć się swoim uchwałom. Są często unieważniane, bo jest w nich dużo błędów. Kwestię wyjaśnia Małgorzata Masłowska prawnik specjalizujący się w tematyce jednostek samorządu terytorialnego, mediator stały dla obszaru właściwości Sądu Okręgowego w Łodzi, redaktor merytoryczny dwutygodnika „Rachunkowość Budżetowa”.
Gdy chodzi o regularny przewóz osób na terenie gminy, powiatu i województwa, to ich rady albo sejmik określają przepisy regulujące sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie:
a) braku odpowiedniego dokumentu przewozu,
b) braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu,
c) niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie,
d) spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu.
Choć będąca podstawą tych uchwał delegacja ustawowa zawarta w art. 34a ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe jasno wskazuje zakres kompetencji JST, to nie brakuje w tym zakresie wątpliwości, a wojewodowie oraz sądy administracyjne stwierdzają nieważność kolejnych uchwał podejmowanych przez rady (sejmiki), które przy ich podejmowaniu opierają się na wcześniejszym, niejednolitym stanowisku sądów.
Sposób ustalania to nie to samo co ustalenie kwoty
Ustawodawca wskazał wprost, że rady (sejmiki) określają sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych. W uchwałach często pojawiają się jednak zapisy nie o metodyce ustalania tych opłat, ale o ich stawkach kwotowych. Choć bywało to kwestionowane już wcześniej, to sądy nie zawsze dostrzegały w takim postępowaniu przekroczenie kompetencji samorządów. Przykładem może być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 29 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Bk 82/14), w uzasadnieniu którego wskazano, że za określeniem w skarżonej uchwale opłaty dodatkowej w konkretnej kwocie przemawia specyfika gminnego transportu zbiorowego, którego organizatorem jest Miasto B. (…) w B. istnieje tylko jeden podmiot, na którym skupiają się wszelkie aspekty gminnego regularnego przewozu osób prowadzonego, jako komunikacja miejska w rozumieniu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W związku z tym, przepisy uchwały odnoszą się wyłącznie do przewozów, których organizatorem jest Miasto B. Nieuzasadnione jest zatem określanie sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych w sytuacji, gdy regulacja taka ma dotyczyć wyłącznie organizatora transportu”.
Jednak już w 2022 r. ten sam sąd w odniesieniu do uchwały tej samej rady miasta zajął inne stanowisko. Powołując się na kształtujący się w orzecznictwie po 2014 r. odmienny pogląd, wskazał, że przepis kompetencyjny upoważniający radę do podjęcia zaskarżonej uchwały jest jednoznaczny, a rada gminy nie została upoważniona do ustalania wysokości opłaty dodatkowej i opłaty manipulacyjnej z tytułu usług przewozowych, a jedynie do określania sposobu ustalania wysokości tych opłat.
Pogląd kształtujący się w orzecznictwie w ostatnich latach faktycznie wydaje się w tym zakresie stabilny. Przykładem tego mogą być wyroki NSA (z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1570/18 i I GSK 1579/18; z 17 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2232/14), jak i sądów wojewódzkich, np. WSA w Bydgoszczy (z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 796/21). A wśród aktualnych spraw, które zakończyły się unieważnieniem uchwał w sprawie transportu osób, można wymienić rozstrzygnięcia nadzorcze: wojewody łódzkiego z 22 czerwca 2022 r., (nr PNIK-I.4131.656.2022) i wojewody podlaskiego z 3 czerwca 2022 r. (nr NK-II.4131.89.2022 r.); wyrok WSA w Białymstoku z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 144/22; wyrok WSA w Łodzi z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 99/22.
Co dalej z nieprawidłowościami?
Aby uniknąć zamieszania związanego z kwestionowaniem uchwał i unieważnianiem ich w drodze kontroli nadzorczej, rady powinny niezwłocznie zweryfikować regulacje, które wprowadziły w tym zakresie na swoim terenie. Uchwała sprzeczna z prawem jest bowiem nieważna. [ramka] W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest wyeliminowanie aktu z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że ten akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów JST do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. To zaś oznacza, że podróżni mogą nie ponieść opłat dodatkowych za jazdę na gapę, bo nie mają obowiązku regulowania tych nałożonych na podstawie uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego.
Na co uważać ©℗
Lista błędów, które rady mogą popełnić przy podejmowaniu uchwał dotyczących transportu osób, jest długa. Warto jednak zwrócić uwagę na te, które pojawiają się najczęściej, a chodzi o:
1) określanie wysokości opłaty, zamiast sposobu jej ustalania
| Nieprawidłowy zapis | Wskazówka |
| Podróżny jest zobowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej w przypadku:1) braku odpowiedniego dokumentu przewozu – w wysokości 300 zł;(…) | Prawidłowy zapis: Podróżny jest zobowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej w przypadku:1) braku odpowiedniego dokumentu przewozu – w wysokości opłaty za podróż o wartości równej cenie biletu jednorazowego czasowego do 60 minut (…) |
2) rozszerzanie katalogu opłat przewidzianych w art. 34a ust. 2 ustawy – Prawo przewozowe.
| Nieprawidłowy zapis | Wskazówka |
| Podróżny jest zobowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej w przypadku:1) (…)2) zanieczyszczenia środka transportowego lub przystanku autobusowego – w wysokości 250 zł;(…) | Rady nie są upoważnione do wprowadzenia takiej opłaty dodatkowej, więc wprowadzając tego rodzaju zapis, przekraczają upoważnienie ustawowe.Jak wskazują sądy, przypadki zanieczyszczenia środka transportowego lub przystanku autobusowego należy rozpatrywać jako delikt cywilny, z tytułu którego gmina może dochodzić odszkodowania w procesie cywilnym (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 144/22). |
3) obniżanie wysokości opłaty dodatkowej w zależności od terminu jej uiszczenia
| Nieprawidłowy zapis | Wskazówka |
| (…) wysokość opłaty dodatkowej ustala się w następujący sposób:(…)6) w razie uiszczenia opłaty dodatkowej podczas kontroli u kontrolera biletowego, jako 50% opłaty dodatkowej ustalonej w przypadkach określonych w pkt 1–4; | Z delegacji ustawowej wyrażonej w art. 34a ust. 2 ustawy – Prawo przewozowe nie wynika kompetencja dla rad do zróżnicowania wysokości opłaty dodatkowej w zależności od terminu jej uiszczenia. Taka kompetencja została wyraźnie zastrzeżona dla przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego z tym, że jej realizacja powinna nastąpić w regulaminie przewozu lub w taryfie (art. 33a ust. 6 ustawy – Prawo przewozowe) – por. wyrok WSA w Łodzi z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 99/22 |
Dotyczy wszystkich aktów
Problemy z ustalaniem wysokości opłat dodatkowych związanych z transportem osób można porównać do tych dotyczących zwolnień w zakresie podatków i opłat lokalnych. Rada gminy może wprowadzać w tym zakresie zwolnienia inne niż wymienione w ustawie z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach, ale muszą one mieć charakter przedmiotowy. Niestety w wielu przypadkach gminy niewłaściwie rozumieją to pojęcie i przewidują w uchwałach także zwolnienia podmiotowe lub przedmiotowo-podmiotowe, a regulacje te są kwestionowane przez organy nadzorcze. Tak było w przypadku jednej z uchwał, w której rada miasta przewidziała zwolnienie od opłaty targowej dla sprzedaży prowadzonej podczas i w miejscu imprez organizowanych z udziałem miasta i w związku z nimi. Zapis ten jako wprowadzający zwolnienie o charakterze przedmiotowo-podmiotowym został unieważniony w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego – przewidziane w badanej uchwale w par. 4 ust. 4 zwolnienie z opłaty targowej ma cechy zwolnienia podmiotowo-przedmiotowego, bowiem nie odnosi się wyłącznie do przedmiotu opodatkowania. Wskazuje natomiast, że ze zwolnienia będą korzystać osoby dokonujące sprzedaży „podczas, w miejscu i w związku z imprezami organizowanymi z udziałem miasta”. Sprzedaż dokonywana zatem podczas imprez organizowanych przez inne niż miasto Łeba podmioty będzie opodatkowana opłatą targową na zasadach ogólnych (uchwała Kolegium RIO w Gdańsku z 12 maja 2022 r., sygn. akt 087/g120/P/22).
Podstawa prawna
art. 33a ust. 6, art. 34a ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 8)
art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1079)
art. 19 pkt 3 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1452)
