Gdy trzeba zwiększyć liczbę oddziałów bądź zatrudnić nowe osoby, dyrektor musi aneksować arkusz organizacji pracy szkoły i dobrze to uzasadnić. Ale gdy samorząd odmówi pieniędzy, jest w kropce. Od tego rodzaju decyzji nie przysługuje bowiem odwołanie.

O sprawach kadrowych w szkołach w związku z kolejnym rokiem szkolnym decyduje się jeszcze w maju, bo właśnie wtedy wdrażane są decyzje wynikające z zatwierdzonych arkuszy organizacji (trzymiesięczny okres wypowiedzenia przesądza, że aby rozstać się z danym nauczycielem, na ogół konieczne jest wręczenie mu stosownego pisma do końca maja). Jednak w praktyce to koniec wakacji i początek września jest rozstrzygający dla stanu zatrudnienia i przydziału zadań. Konieczność zwiększenia liczby oddziałów w wyniku przeprowadzonej rekrutacji czy dostarczenie przez rodziców uczniów orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego potrafią bowiem zburzyć najlepiej przygotowany plan pracy szkoły, a to z kolei wymusza korektę arkusza organizacji. Sama zmiana dokumentu organizującego rok szkolny to tylko akt formalny, ale pociąga za sobą wydatki, na które samorząd nie był przygotowany. Co, jeśli w budżecie nie ma wolnych środków i aneks arkusza nie zostanie zatwierdzony?

Odrębność wyłącznie organizacyjna

Z punktu widzenia ustawy o finansach publicznych szkoły i placówki oświatowe prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Oznacza to, że ich odrębność od podmiotu, który je powołał do życia, ma charakter wyłącznie organizacyjny. Szkoła czy placówka oświatowa jest tylko pewnym zespołem środków wyodrębnionym ze środków organu prowadzącego dla potrzeb wykonywania zadań przewidzianych dla nich przez prawo oświatowe. Nie ma osobowości prawnej, swoje wydatki pokrywa bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek budżetu JST. Oznacza to, że w obrocie prawnym szkoła funkcjonuje jako podmiot korzystający z osobowości prawnej swojego organu prowadzącego i to on jest podmiotem praw własności czy stroną zawartych dla wykonywania zadań umów. Taki układ zależności panuje jednak tylko w sferze obrotu cywilnoprawnego i nie dotyczy obszaru prawa pracy, gdyż na gruncie tej dziedziny prawa publiczna szkoła czy placówka oświatowa jest samodzielnym pracodawcą (art. 3 kodeksu pracy).

Samodzielność mocno artykułowana

W szeroko rozumianym prawie oświatowym znajdziemy wiele przepisów, które przesądzają o odrębności placówki oświatowej jako zakładu pracy od organu prowadzącego i które przyznają uprawnienia decyzyjne w sferze prawa pracy dyrektorowi szkoły. Karta nauczyciela stwierdza w art. 7 ust. 1, że szkołą kieruje dyrektor, który jest nie tylko jej przedstawicielem na zewnątrz, lecz także przełożonym służbowym wszystkich pracowników szkoły. Szerzej zadania dyrektora jako reprezentanta szkoły będącej jednostką organizacyjną i tym samym odrębnym pracodawcą traktuje art. 68 ust. 5 prawa oświatowego, stanowiący, że dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami i decyduje w sprawach:
1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki;
2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki;
3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki.

Konflikt interesów

Skoro dyrektor realizuje politykę zatrudnienia w szkole, mogłoby się wydawać, że to on przesądzi o wielkości zatrudnienia w szkole. Co więcej, że będzie mógł podwyższyć wynagrodzenia pracowników niepedagogicznych, reagując na oczekiwania płacowe spowodowane dwucyfrową inflacją, skoro ustawa o pracownikach samorządowych upoważnia go do określania regulaminu wynagrodzenia tej kategorii pracowników (płace nauczycieli kształtowane są z kolei rozporządzeniem resortu edukacji i regulaminem uchwalanym na poziomie JST). W rzeczywistości tak jednak się nie dzieje, co wynika z tego, że prawodawca, kształtując system oświaty oraz rozdzielając kompetencje zarządcze w jego ramach, w kwestii polityki zatrudnienia ustawił dyrektora szkoły oraz organ prowadzący niejako na kursie kolizyjnym. Sprzeczność interesów jest obecnie tym bardziej widoczna, gdy z jednej strony dyrektor musi zapewnić odpowiednie warunki organizacyjne, co przełożyć się winno na określoną liczbę etatów, ale też mierzy się z rosnącymi wraz ze spadkiem wartości pieniądza oczekiwaniami płacowymi, a z drugiej strony jest samorząd, którego sytuacja finansowa jest dzisiaj szczególnie trudna. Ubytki w dochodach spowodowane zmianami w systemie podatkowym, wzrost wydatków bieżących w wyniku wzrostu cen, zwłaszcza nośników energii, nie ułatwiają znalezienia dodatkowych pieniędzy, by przesunąć je do planu finansowego szkoły, zwłaszcza gdy dwie trzecie roku budżetowego minęło.
Być może zbyt dalekim uproszczeniem byłoby stwierdzenie, że w przypadku szkoły „ten ma władzę, kto ma pieniądze”, niemniej jednak trudno pominąć oczywisty fakt, iż zatrudnienie pracownika z istoty stosunku pracy rodzi po stronie szkoły jako pracodawcy zobowiązanie finansowe, wszak za pracę należy się wynagrodzenie. Z tego też powodu zawarcie każdej umowy z pracownikiem musi mieć odzwierciedlenie w planie finansowym szkoły, bo zaciąganie zobowiązań finansowych bez zabezpieczenia środków w jednostce budżetowej – a taką jest przecież samorządowa szkoła – jest deliktem z zakresu dyscypliny finansów publicznych. Nie inaczej jest też zresztą, gdy dyrektor chce podnieść pracownikowi wynagrodzenie, a więc gdy zwiększa poziom koniecznych wydatków, bo rośnie w ten sposób wartość istniejącego już zobowiązania. W konsekwencji dyrektor szkoły, której plan finansowy nie ma żadnych luzów i nie pozwala na pokrycie kosztów zmian kadrowych, ma tylko jedną drogę – wystąpić do organu prowadzącego o zmianę planu finansowego szkoły – zwiększenie funduszu płac.
Ważne: Zawarcie każdej umowy z pracownikiem musi mieć odzwierciedlenie w planie finansowym szkoły, bo zaciąganie zobowiązań finansowych bez zabezpieczenia środków w jednostce budżetowej – a taką jest przecież samorządowa szkoła – jest wykroczeniem z zakresu dyscypliny finansów publicznych.

Wniosek solidnie umotywowany

Konieczność znalezienia środków na pokrycie zwiększonych wydatków funduszu płac szkoły to niewątpliwie wspólny problem dyrektora i organu prowadzącego, ale faktycznie to pozycja tego drugiego jest gorsza. Karta nauczyciela czyni wprawdzie dyrektora odpowiedzialnym za zapewnienie odpowiednich warunków organizacyjnych do realizacji zadań dydaktycznych i opiekuńczo-wychowawczych, jednak obwarowuje to stwierdzeniem „w miarę możliwości”. Z kolei w stosunku do jednostki samorządu prawo oświatowe stwierdza twardo w art. 11 ust. 2, że zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki jest zadaniem odpowiedniego szczebla samorządu w odniesieniu do poszczególnych typów szkół i placówek. Ponadto w art. 10 ust. 1 prawa oświatowego wskazuje się wprost, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, przy czym w zdaniu drugim następuje wyliczenie całego katalogu zadań, jak m.in. zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym czy wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie.
Rozkład ciężaru odpowiedzialność za działalność szkoły nie pozwala organowi prowadzącemu szkoły na pozostawienie dyrektora z problemem niedoboru środków finansowych. Jednak dyrektor nie może też wychodzić z założenia, że organ prowadzący bezwzględnie musi znaleźć środki, by sfinansować każdy pomysł, każdą decyzję kadrową.
Co zatem można radzić dyrektorowi? Otóż powinien on gruntownie przeanalizować, czy jedyną opcją rozwiązującą dany problem organizacyjny jest decyzja pociągająca za sobą zwiększenie wydatków, a co za tym idzie generująca niedobór środków. W przypadku więc decyzji kadrowych czy innych niezbędna jest wszechstronna analiza posiadanych zasobów.
Poza tym dyrektor powinien przyjrzeć się dotychczasowemu wykonaniu planu finansowego pod kątem możliwości wygenerowania własnych rezerw (te mogą pochodzić choćby z oszczędności powstałych w wyniku korzystania z pracowników ze zwolnień lekarskich). Trzeba zatem przyjrzeć się poziomowi zaangażowania środków na poszczególne zadania i odpowiedzieć sobie na pytanie, czy wszystkie zaplanowane wydatki zostaną na pewno zrealizowane i czy muszą być zrealizowane w tym roku budżetowym. Dyrektor musi mieć bowiem świadomość, że samorząd, który zmuszony jest oglądać każdą złotówkę z obu stron, z pewnością będzie wnikliwie analizował wnioski o zwiększenie wydatków w planie finansowym.
Zatem jeśli w szkole muszą zajść zmiany wynikające choćby z konieczności zwiększenia zatrudnienia czy przydzielenia nauczycielom dodatkowych godzin ponadwymiarowych ponad planowane wcześniej, co może wynikać np. z dostarczonych przez rodziców z początkiem roku szkolnego orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego czy nauczania indywidualnego, organ prowadzący powinien zostać o tym powiadomiony. Wniosek o zwiększenie środków w planie finansowym musi być solidnie przygotowany, przy uwzględnieniu wspomnianych wyżej analiz, przy czym konieczne zmiany powinny być poparte odwołaniem się do źródła koniecznej decyzji (np. dostarczone przez rodziców orzeczenia). Powinien on zawierać także w miarę precyzyjne wyliczenie niedoboru środków z uzasadnieniem podstaw dokonanej kalkulacji. W uzasadnieniu należy też wskazać, o ile oczywiście zachodzi taka sytuacja, w jakim zakresie wniosek dotyczy wydatków, których poniesienie przez szkołę jest obligatoryjne i z czego ów obowiązek wynika (będzie to dotyczyło np. wydatków koniecznych dla zapewnienia warunków kształcenia wynikających z orzeczeń ), a w jakim zakresie nie jest obligatoryjne, ale wynika na przykład z woli poprawy czy optymalizacji warunków funkcjonowania szkoły w jakimś obszarze (w tej kategorii znajdą się też np. wydatki wynikające z chęci uwzględnienia przez dyrektora wniosków pracowników niepedagogicznych o podwyżkę pensji).

Gdy organ prowadzący mówi „nie”

Brak uwzględnienia przez organ prowadzący wniosku o zwiększenie planu finansowego w sytuacji niedoboru środków rzecz jasna blokuje dyrektorowi możliwość zaciągania nowych zobowiązań bez narażania się na konsekwencje wynikające z dyscypliny finansów publicznych. Daje też jednak dyrektorowi swoiste alibi – argument, którym może tłumaczyć się przed swoimi podwładnymi czy rodzicami uczniów, dlaczego nie podejmuje określonych decyzji. Oczywiście z takim przerzucaniem odpowiedzialności dyrektor musi być ostrożny, bo może być to źle widziane przez jego zwierzchnika. A wszak czynności z zakresu prawa pracy względem dyrektora podejmuje organ prowadzący, to on ocenia pracę dyrektora i decyduje o dodatku motywacyjnym czy nagrodach. Trzeba jednak uczciwie przyznać, że w sytuacji, gdy organ prowadzący mówi „nie” zwiększeniu planu finansowego, nie ma dobrej odpowiedzi na pytanie, co robić dalej. Od tego rodzaju decyzji organu prowadzącego nie przysługuje bowiem odwołanie, choć oczywiście wniosek można ponowić, szukając nowych argumentów albo ponownie akcentując poprzednie. Kluczem do rozwiązania problemu niedoboru środków jest tylko uzyskanie zrozumienia dla określonych potrzeb szkoły po stronie tego, kto decyduje generalnie o finansach szkoły, czyli u organu prowadzącego. Jednocześnie trzeba oczywiście pamiętać, że samo zrozumienie problemu nie poprawia strony dochodowej budżetu JST, z którego przecież sfinansowane muszą być nie tylko zadania oświatowe.
Wniosek dyrektora szkoły do organu prowadzącego o zwiększenie środków w planie finansowym musi być solidnie przygotowany. Konieczne zmiany powinny być poparte odwołaniem się do źródła decyzji, np. orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego i wynikających z niego zaleceń dla placówki.
Podstawa prawna
ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1692)
art. 3 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. z 2022 r. poz. 1510)
art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1762; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1700)
art. 11 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 68 ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1700)
ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 530)