Naczelny Sąd Administracyjny ma rozstrzygnąć zagadnienie, które jest niezwykle istotne zwłaszcza w kontekście działań komisji weryfikacyjnej. Prawnicy nie są zgodni co do tego, jaka decyzja byłaby słuszna
Przypomnijmy, że chodzi o pytanie prawne, które niedawno zostało skierowane do rozpoznania w składzie siedmiu sędziów (postanowienie NSA z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2633/20). Mają oni ocenić, czy niektóre zapisy ustawy, na postawie której komisja weryfikacyjna uchyla decyzje zwrotowe, można stosować przed wejściem w życie tego aktu prawnego, czyli przed 2017 r.
„Rażąca sprzeczność” z interesem społecznym
Sporną regulacją jest w tym przypadku art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 795). Wskazano w nim, że komisja może uchylić decyzję reprywatyzacyjną (ewentualnie stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa) w momencie, gdy doprowadziło to do „skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym” lub sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste. W szczególności ustawodawca wymienia tutaj: bezprawne groźby wobec lokatorów nieruchomości, stosowanie przemocy wobec osoby zajmującej lokal lub innego rodzaju działań niezgodnych z prawem.
Jednak w sprawie, którą badał NSA, komisja uchyliła decyzję z 2009 r. I to właśnie na tym tle sędziowie zadecydowali o przekazaniu zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w formie uchwały - które w zasadzie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy ustawę będącą podstawą funkcjonowania komisji weryfikacyjnej można stosować wstecz.
Zakaz retroaktywności inny niż w prawie karnym
Prawnicy nie są zgodni co do tego, jaką decyzję powinni podjąć sędziowie NSA. Jak zauważa dr Marcin Włodarski, radca prawny i partner w kancelarii LSW Bieńkowski, Laskowski, Leśnodorski, Melzacki i Wspólnicy, gdyby podjęto uchwałę, że regulacji nie można stosować do zdarzeń sprzed 2017 r., w praktyce oznaczałoby to „wybicie zębów” ustawie i zniweczenie najważniejszego celu jej uchwalenia.
- Rozumiem ostrożnościowy cel pytania sędziów, ale podstawowym celem ustawy o komisji było ukaranie - w sensie administracyjnym - tzw. czyścicieli kamienic i zadośćuczynienie ich ofiarom. W przypadku warszawskiej dzikiej reprywatyzacji dochodziło do zdarzeń, które zaskakiwały zarówno urzędników, jak i wymiar sprawiedliwości. Dlatego głównym celem ustawy o komisji było ukaranie sprawców za czyny, które w sensie prawnym nie były karalne lub były nie do udowodnienia i skazania na gruncie prawa karnego. Abstrahuję tu, czy cel ten był właściwy na gruncie postępowania administracyjnego, czy lepiej zostałby zrealizowany na gruncie prawa karnego - zaznacza dr Włodarski.
Przypomina też, że do największych nieprawidłowości w obszarze warszawskiej reprywatyzacji dochodziło przed 2017 r., a tzw. afera reprywatyzacyjna wybuchła w 2016 r. Po tamtych wydarzeniach tzw. czyściciele kamienic albo zaprzestali nękania (m.in. po zmianach w prawie karnym), albo prowadzili je nadal w mniej oczywisty sposób.
- Dlatego uważam, że stosowanie tej przesłanki powinno być dopuszczalne także wtedy, gdy te okoliczności miały miejsce przed wejściem w życie ustawy o komisji. W innym wypadku regulacja nie miałaby sensu. Trzeba pamiętać, że postępowanie przed komisją jest zbliżone do postępowania nieważnościowego, a zakaz retroaktywności, w przeciwieństwie do prawa karnego, nie jest bezwzględny w prawie administracyjnym - zaznacza dr Włodarski.
Nie twórzmy zasady z marginalnej patologii
Z kolei Krzysztof Wiktor, radca prawny i starszy doradca w kancelarii prawnej Wardyński i Wspólnicy, przypomina, że jednym z istotniejszych elementów wyroku zapadłego w pierwszej instancji było stwierdzenie, że skoro prowadzone działania (np. uciążliwe remonty) miały miejsce już po wydaniu decyzji zwrotowej, to nie mamy do czynienia z bezpośrednim związkiem przyczynowo-skutkowym między działaniem władz miasta a praktykami osób, które przejęły nieruchomość. Zatem to nie komisja powinna oceniać tę sytuację - i uchylać decyzję - a co najwyżej sądy i prokuratura. Prawnik zaznacza też, że zasada niedziałania prawa wstecz nie ma co prawda charakteru bezwzględnego, ale jej przełamanie wymaga wystąpienia wyjątkowych okoliczności. Jak ocenia, tutaj nie ma wyraźnych podstaw do takiego stwierdzenia.
- Na wiele tysięcy zwrotów warszawskich kamienic niewłaściwe, a nawet bezprawne i wręcz patologiczne zachowania właścicieli w stosunku do lokatorów to wyjątki, nie zasada; wyjątki mające miejsce w ułamku procenta tych zwrotów. Traktowania przez komisję jako rzekomo patologiczne takich zjawisk, jak podwyżki czynszów, prowadzenie remontów itp., nie sposób poważnie traktować. Rzeczywiście mające miejsce (niestety) nieliczne przypadki przemocy właścicieli wobec lokatorów są karane od wielu lat, długo przed powstaniem komisji. Nie można zatem łamać fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz w imię walki z marginalną patologią, jaka miała miejsce w Warszawie - ocenia Krzysztof Wiktor.
Zaznacza też, że inne składy sędziowskie NSA nie miały podobnych wątpliwości. I przywołuje niedawny, opisywany na łamach DGP pierwszy merytoryczny wyrok oceniający działania komisji weryfikacyjnej. Rozstrzygnięcie zapadło 8 lipca br. (sygn. akt I OSK 265/20; orzeczenie jest prawomocne) i jednoznacznie przesądzono w nim, że wykonywanie swoich uprawnień przez właściciela kamienicy (ocenionych przez sąd jako legalne) nie daje komisji podstaw do prowadzenia nadzwyczajnego postępowania, dlatego je umorzono.
Zasada pewności prawa jest kluczowa
Adwokat Igor Magiera ocenia z kolei, że gdyby NSA uznał, że retroaktywność jest w tym przypadku uzasadniona, mogłoby dojść do ryzykownego precedensu na przyszłość. Zaważyłoby to także na zasadzie pewności prawa. Przypomina, że ustawa, na podstawie której funkcjonuje komisja, inaczej definiuje termin „interes społeczny” - nie jako interes całego społeczeństwa, ale grup lokatorów zamieszkujących zwracane nieruchomości.
- Pytanie, co zrobić w momencie, gdy legislatorowi przyjdzie do głowy, by takie retroaktywne uregulowania stosować w przyszłości także w innych przypadkach, bardziej neutralnych niż kwestie reprywatyzacyjne, np. pozwoleń na budowę. Problem, na który zwrócił uwagę NSA, jest tak naprawdę uniwersalny, tym bardziej jeśli spojrzymy na jakość obecnej legislacji - podkreśla mec. Magiera. Przypominając, że właśnie na zasadzie retroaktywności opiera się część kontrowersyjnej nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, przyjętej we wrześniu ubiegłego roku (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491).
- Legislatorzy, tworząc takie wstecznie działające regulacje, w ogóle nie zdają sobie sprawy z tego, jakie konsekwencje przez to wywołują. Widzą tylko pewien wycinek, chcą naprawiać ludzką krzywdę, ale robiąc to w ten sposób, doprowadzają do dehermetyzacji całego systemu prawa - kwituje mec. Magiera. ©℗
Gdyby podjęto uchwałę, że regulacji nie można stosować do zdarzeń sprzed 2017 r., w praktyce oznaczałoby to „wybicie zębów” ustawie i zniweczenie najważniejszego celu jej uchwalenia
/>
