Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalane przez gminy są aktami prawa miejscowego – mogą zatem kształtować prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości, które znajdują się na danym terenie. I mogą też dla nich wywoływać negatywne skutki finansowe.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, to właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym – jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa – odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Sposobem realizacji powyższych roszczeń jest także oferta nieruchomości zamiennej, o czym stanowi art. 36 ust. 2 u.p.z.p. – z dniem jej zawarcia inne roszczenia wygasają.
Jednak choć ustawodawca dość precyzyjnie określił roszczenia właściciela nieruchomości w związku z wejściem w życie planu, to trudno wskazać zdarzenia, które kreują takie roszczenia. Oczywiste jest jednak, że musi w ogóle dojść do podjęcia uchwały o planie miejscowym albo uchwały o zmianie już obowiązującego, a skutki tego powodują, iż korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób nie jest możliwe (lub że zostało ograniczone). Co ważne, to właściciel nieruchomości wybiera roszczenie, które zrekompensuje jego szkodę – czy będzie to zapłata odszkodowania (według rzeczywiście poniesionej szkody), czy wykupienie nieruchomości lub jej części. Właściciel może też zaproponować gminie zawarcie umowy zamiany nieruchomości, jednak taka forma realizacji roszczenia jest już całkowicie zależna od woli gminy – takiej formy rekompensaty właściciel nieruchomości na pewno nie będzie mógł dochodzić na drodze sądowej. Rodzaj roszczenia i jego opłacalność dla właściciela nieruchomości należy ustalić w odniesieniu do danego przypadku.
Oba roszczenia z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. realizują ten sam interes w postaci zapewnienia ekwiwalentu służącego usunięciu skutków zmiany wykonywania prawa własności nieruchomości w zestawieniu z korzystaniem z niej w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. W związku z tym cenę wykupu nieruchomości ustala się z uwzględnieniem jej stanu (sposobu użytkowania) sprzed zmiany planistycznej. Wybór postaci ekwiwalentu pozostawiono jednak właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu), czego nie zmienia to, że skuteczność żądania wynagrodzenia „rzeczywistej szkody” (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), inaczej niż żądania wykupu (art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), jest warunkowana wystąpieniem po stronie właściciela uszczerbku majątkowego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 16 lipca 2020 r., sygn. akt IV CSK 128/20).
Wspomniany przepis wskazuje, że roszczenia odszkodowawcze powstają w związku z uchwaleniem planu miejscowego, ale określenie to jest nieprecyzyjne. Data podjęcia uchwały o planie miejscowym nie jest tożsama z datą wejścia w życie planu miejscowego (jego obowiązywania) – na gruncie m.in. poznańskiej szkoły prawa pojęcie „wejście w życie” i „obowiązywanie” normy prawnej czy aktu prawnego nie jest tożsame. Wejście w życie planu miejscowego – jako aktu prawa miejscowego – jest zależne od jego publikacji we właściwym dzienniku urzędowym województwa. Precyzyjne określenie tego momentu może mieć znaczenie dla określenia terminu przedawnienia roszczeń. Przy czym roszczeń, o których mowa w omawianym przepisie, właściciel nieruchomości może dochodzić od gminy przez ich zgłoszenie w urzędzie. Ich istnienie zależne jest od ważności uchwały o planie miejscowym.
Ocena, czy na skutek uchwalenia nowego planu miejscowego korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób jest możliwe lub istotnie ograniczone, nie może być dokonywana w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1058/16
W jakich sytuacjach jednostka samorządu terytorialnego nie jest adresatem żądań?
Nie w każdym przypadku roszczenia odszkodowawcze związane z wejściem w życie planu miejscowego powinny być kierowane do gminy. Zdarzają się bowiem sytuacje, gdy zmiana planu nie jest wolą JST, a wynika z:
1) uwarunkowań hydrologicznych, geologicznych, geomorfologicznych lub przyrodniczych dotyczących występowania powodzi i związanych z tym ograniczeń, określonych na podstawie przepisów odrębnych;
2) decyzji dotyczących lokalizacji lub realizacji inwestycji celu publicznego, wydanych przez inne niż organy gminy, organy administracji publicznej lub Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie;
3) zakazów lub ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w przepisach ustaw lub aktów, w tym aktów prawa miejscowego, wydanych na ich podstawie.
Jest tak zgodnie z art. 36 ust. 1a u.p.z.p., który wszedł w życie 1 stycznia 2018 r. Wcześniej u.p.z.p. takich zapisów nie miała, co niezasadne obciążało gminy. O jakie decyzje konkretnie chodzi? W nawiązaniu do pkt 1 można wskazać na decyzje dotyczące obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, które uwzględnia się w planach miejscowych (zgodnie art. 166 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego). Punkt 2 odnosi się do decyzji dotyczących lokalizacji lub realizacji inwestycji celu publicznego, wydanych przez inne podmioty niż organy gminy na podstawie ustaw szczegółowych. Ustawa z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych przewiduje np. wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznego przedsięwzięcia w zakresie sieci przesyłowej, które wiąże właściwe organy przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 11 ust. 2). Lokalizacja linii elektroenergetycznej objętej tą ustawą nie powinna powodować kierowania do gminy roszczeń właścicieli nieruchomości nią objętych (por. Z. Niewiadomski [red.], „Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz”, Warszawa 2021). Punkt 3 związany jest zaś z obowiązującym od 1 kwietnia 2019 r. art. 371 u.p.z.p. Stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, w wyniku uwzględnienia ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu związanych z lokalizacją lotniczego urządzenia naziemnego i powierzchni ograniczających zabudowę, o których mowa w art. 86 ust. 7 prawa lotniczego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, to właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej – podobnie jak stanowi art. 36 ust. 1 u.p.z.p. – odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.
Komu przysługuje odszkodowanie i w jakim czasie?
Wskazane roszczenia odszkodowawcze przysługują właścicielowi nieruchomości objętej planem miejscowym bądź jej użytkownikowi wieczystemu. To wynika wprost z przepisów. Mimo iż przepisy nie wskazują, który z podmiotów ma pierwszeństwo w realizacji roszczeń, to przyjąć należy, że w przypadku istnienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego to ten właśnie podmiot jest uprawiony do odszkodowania. Prawo użytkowania wieczystego jest bowiem bardzo zbliżone do prawa własności i w przypadku jego istnienia to właśnie użytkownik wieczysty korzysta faktycznie z nieruchomości w sposób taki jak właściciel. Ponadto użytkowanie wieczyste może być ustanawiane jedynie na gruntach JST i Skarbu Państwa – więc w przypadku realizacji roszczeń z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. w dużej liczbie przypadków, gdyby roszczenia te w pierwszej kolejności przysługiwały gminie, to ona byłaby jednocześnie podmiotem zobowiązanym do zapłaty. Skoro zatem ustawodawca celowo wskazuje na inny od właściciela podmiot uprawiony do żądania odszkodowania, to właśnie ten podmiot jest uprawniony do żądania odszkodowania.
Roszczenia stają się wymagalne z datą wejścia w życie planu miejscowego. Termin przedawnienia nie został wprost wskazany w u.p.z.p., więc należy go ustalić na podstawie zasad ogólnych prawa cywilnego, tj. art. 118 kodeksu cywilnego. [ramka]
Kiedy przedawnienie
Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, to termin przedawnienia wynosi sześć lat, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej – trzy lata. Koniec terminu prze- dawnienia przypada na ostatni dzień roku kalendarzowego, chyba że termin przedawnienia jest krótszy niż dwa lata. Przy czym w zasadzie w każdym przypadku kwestia oceny charakteru dochodzonego roszczenia pod względem jego związania z prowadzoną działalnością gospodarczą uprawnionego, a tym samym istnienia podstaw do ograniczenia terminu przedawnienia do okresu trzech lat, związana jest głównie ze zdarzeniem będącym podstawą roszczenia i jego powiązania z działalnością wierzyciela (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2020 r., sygn. akt V ACa 621/19).
Przy określeniu terminu przedawnienia roszczeń mylący może być art. 37 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p., można zgłaszać w terminie pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Przepis ten odnosi się jednak tylko do sytuacji opisanej w art. 36 ust. 3 u.p.z.p., który wskazuje z kolei, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p., to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.
Co istotne, ww. termin pięcioletni to termin zawity: jego upływ powoduje, że roszczenie wygasa i nie może być skutecznie dochodzone przed sądem. Niepodobna przyjąć, aby przed sądem mógł toczyć się spór w sprawie o odszkodowanie przewidziane w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. po upływie terminu zawitego do dochodzenia tego roszczenia. W razie sporu o wspomniane odszkodowanie pozew – niezależnie od zgłoszenia roszczenia w gminie – musi być wniesiony przed upływem przewidzianego w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. terminu zawitego (zob. wyrok SN z 17 października 2019 r., sygn. akt IV CSK 653/18).
Artykuł 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 36 ust. 3 u.p.z.p. statuują różne roszczenia, których przesłanki są od siebie wyraźnie odmienne. Zastosowanie innych terminów dochodzenia różnych roszczeń nie może być zatem uznane za sprzeczne z zasadą równości. Takie rozróżnienie terminów dochodzenia roszczeń ma racjonalne uzasadnienie (zob. wyrok WSA w Krakowie z 27 marca 2015 r., sygn. akt I ACa 74/15).
W kontekście terminów ważne jest, że uchybienie terminowi zawitemu powoduje, iż roszczenie, którego termin dotyczy wygasa, przestaje istnieć i nie może być dochodzone przed sądem. Z kolei uchybienie terminowi przedawnienia dochodzenia roszczenia nie powoduje, że roszczenie przestaje istnieć. Po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Jednakże zrzeczenie się zarzutu przedawnienia przed upływem terminu jest nieważne (art. 117 par. 2 kodeksu cywilnego).
3 lub 6 lat to czas na dochodzenie roszczeń odszkodowawczych w związku z wejściem w życie planu miejscowego, liczonych od końca roku (terminy przedawnienia)
5 lat to czas na dochodzenie roszczenia o obniżenie wartości nieruchomości w przypadku jej zbycia, liczonych od wejścia w życie planu (termin zawity).
Podstawa prawna
art. 36‒37[1] ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503)
art. 166 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. ‒ Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121)
art. 11 ust. 2 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 273)
art. 86 ust. 7 ustawy z 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1235)
art. 117 par. 2, art. 118 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2459)
