Sidoruk: Decyzje urzędników w sprawie wycinki drzew bez zezwolenia skazane na uchylenie

Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 (sygn. akt SK 6/12), który uznał przepisy o karach za wycinkę drzew za niezgodne z ustawą zasadniczą, zapadają korzystne dla mieszkańców orzeczenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym (np. wyrok NSA z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2697/14). Co teraz będzie się działo w urzędach?

Wyroki NSA oznaczają, że wszystkie poprzednie decyzje nakładające kary na mieszkańców zostają anulowane. Teraz urzędy będą musiały ponownie rozpatrzyć ich sprawy.

Czy to znaczy, że kary zostaną anulowane i mieszkańcy nie będą musieli płacić za wycięcie drzewa bez zezwolenia?

Niekoniecznie. Gminy mają kilka możliwości. Jeśli sprawa wraca do ponownego rozpatrzenia, to urząd musi wydać decyzję na mocy obowiązujących przepisów nawet, jeżeli są one niezgodne z Konstytucją RP. Wyrok TK przewidział, że przepisy te przestaną obowiązywać dopiero od 15 stycznia 2016 r. Oznacza to, że do tego czasu pozostają one w porządku prawnym. Organy administracji publicznej przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw są związane przepisami prawa powszechnie obowiązującego, toteż muszą je stosować. Problem stosowania regulacji, co do których TK stwierdził ich niekonstytucyjność, ale odroczył utratę ich mocy obowiązującej, jest zagadnieniem dyskusyjnym w doktrynie i orzecznictwie sądowym. Ścierają się tu dwa nurty.

Jakie?

Mówiąc w skrócie: jeden, powszechniejszy, opowiada się za stosowaniem tych przepisów do czasu, aż utracą one moc. Ten nurt bazuje na przeświadczeniu, że sam ustawodawca, dając takie narzędzie Trybunałowi Konstytucyjnemu, toleruje przejściowe obowiązywanie, a więc i stosowanie przy orzekaniu, niekonstytucyjnego przepisu. Drugi nurt uznaje, że skoro regulacja została uznana za niekonstytucyjną, to znaczy, że taką jest od początku, a odroczenie utraty jej mocy to wyłącznie czas dany prawodawcy na przygotowanie aktów prawnych usuwających skutki bezprawia. W orzecznictwie administracyjnym urzędów nie bardzo jest miejsce na ścieranie się tych dwóch głównych nurtów, bo obowiązuje tu zasada stosowania prawa w aktualnym brzmieniu, czyli również tego niekonstytucyjnego z odroczoną utratą mocy. Przykładem tego jest chociażby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 lutego 2012 r. (sygn. akt I SA/Łd 1442/11).

Czego on dotyczył?

Chodziło o podatki, ale wyrok ilustruje przykład analogiczny do sprawy wycinki drzew. Otóż organ podatkowy, wiedząc, że przepis został uznany przez TK za niekonstytucyjny, nie zastosował go, chociaż utrata jego mocy została odroczona. WSA stwierdził, że nie można akceptować decyzji administracyjnej, która została podjęta z pominięciem przepisów uznanych wprawdzie za niekonstytucyjne, ale wydanej w czasie, gdy termin utraty ich mocy jeszcze nie upłynął. W jak trudnej sytuacji znajdują się organy administracji publicznej, wydając decyzje na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne, ale czasowo pozostających w porządku prawnym, świadczą choćby tezy innego wyroku, tym razem WSA w Białymstoku z 28 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Bk 653/14). Zapadł on w sprawie dotyczącej usuwania drzew i już po wydaniu orzeczenia TK.

Co z niego wynika?

W uzasadnieniu WSA przyznał, że jest wysoce problematyczne udzielenie organom wskazówek co do dalszego postępowania i że w zaistniałej sytuacji sąd nie może się wypowiedzieć, czy i jakie okoliczności winny być uwzględnione przy miarkowaniu kary. Oczywiście ten pogląd, podobnie jak poglądy NSA wyrażone w wyrokach z 4 grudnia 2014 r., wiążą organy w tych konkretnych sprawach, ale są one wskazówką interpretacyjną do załatwiania innych przypadków. Urzędy są zatem w nieciekawej sytuacji. Z jednej strony muszą się trzymać tego, co jest zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA. Z drugiej decyzja, jeśli mieszkaniec ją zaskarży, może zostać uchylona przez sąd administracyjny zarówno gdy będzie wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, jak i wtedy kiedy urząd je pominie. Zgodnie z obowiązującym prawem urzędnicy nie mają możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, więc nadal będą je nakładać na mieszkańców w tak wysokim wymiarze.

Co mogą zrobić urzędy, aby uniknąć podejmowania decyzji, które są z góry skazane na uchylenie?

Mogą przedłużać postępowania do czasu, aż ustawodawca uchwali nowe przepisy. Przykładowo, mogą występować o dodatkowe opinie biegłych albo zarządzać dodatkowe czynności dowodowe, powtarzać oględziny, przesłuchiwać świadków. Ale taką procedurę mogą stosować tylko w sprawach, w których jest to uzasadnione, nie mogą przedłużać postępowania w nieskończoność. Nie zawsze możliwe będzie też zawieszenie go. Tam, gdzie toczy się ono z urzędu, odpada taka możliwość na podstawie art. 98 k.p.a., a zawieszenie z powołaniem się na instytucję zagadnienia wstępnego, czyli na podstawie art. 97 par.1 pkt 4 k.p.a., jest – według mnie – wysoce dyskusyjne. W niektórych sprawach organy administracyjne być może będą mogły umorzyć postępowanie, jeśli minęło pięć lat od końca roku, w którym wycięto drzewo bez pozwolenia, albo też odstąpić od egzekwowania wymierzonej kary pieniężnej, jeśli upłynęło 5 lat od końca roku, w którym miała być ona uiszczona. Te dwa instrumenty wynikają z ustawy o ochronie przyrody. Najlepszym rozwiązaniem – dla wszystkich - byłoby, gdyby ustawodawca jak najszybciej uchwalił nowe prawo.

A czy urzędnicy nie mogą działać zgodnie ze zdrowym rozsądkiem i przy wydawaniu decyzji w sprawie wycinki, brać pod uwagę, że przepisy są niekonstytucyjne? Przecież mają świadomość, że ich decyzje będą później kwestionowane przez sąd.

Jak już powiedziałam, urzędnicy muszą działać zgodnie z przepisami ustawy. I nie mają kompetencji, aby przy wydawaniu decyzji administracyjnych bezpośrednio stosować przepisy Konstytucji w sytuacji, gdy ustawa zwykła uregulowała już daną materię. Przepisy Konstytucji RP stanowią pewien wzorzec, wedle którego ustawodawca, w ustawach zwykłych, normuje określoną sferę stosunków społecznych, a w niektórych kwestiach upoważnia inny organ prawodawczy np. radę gminy, do szczegółowego uregulowania określonych spraw na danym terytorium. Jeżeli zatem dana materia jest uregulowana ustawą zwykłą – na przykład ograniczenie konstytucyjnego prawa własności poprzez nakaz uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa, które rośnie na naszej ziemi – to podstawą do ustalenia uprawnień, ale i odpowiedzialności administracyjnej będzie tylko ustawa zwykła, a nie Konstytucja RP. Proszę też zauważyć, że nawet, jeśli dane przepisy są niezgodne z ustawą zasadniczą, to przecież rozwiązanie, z którego skorzystał TK, że przepisy wygasną dopiero po 18 miesiącach, wynika wprost z Konstytucji RP (art.190 ust. 3) i jest zgodne z ustawą o Trybunale Konstytucyjnym, a konstytucyjności tych przepisów nikt nie kwestionował, zatem korzystają one z domniemania konstytucyjności. Mogą więc nadal, jako obowiązujące, być podstawą praw i obowiązków, a urzędnicy muszą je stosować. Przejawem zdrowego rozsądku w działaniu poszczególnych organów może być właśnie brak nadmiernego pośpiechu w kończeniu tych spraw o wycinkę drzew bez zezwolenia, które zostały wszczęte pod rządami przepisów zakwestionowanych przez TK, a jeszcze się nie zakończyły ostatecznymi decyzjami.

Rząd pracuje właśnie nad nowelizacją przepisów ustawy o ochronie przyrody. Czy pani zdaniem zaproponowane rozwiązanie jest wystarczające?

Zdecydowanie nie. Obniżenie kary z trzykrotności stawki do jej dwukrotności dla normalnego mieszkańca - osoby fizycznej, a nie przedsiębiorcy - niewiele zmienia. To nadal horrendalne stawki wynoszące po kilkadziesiąt tysięcy złotych. Niejednokrotnie mieszkańcy wycinają przecież drzewa obumarłe, chore albo takie, które rosną blisko domu i ich korzenie zagrażają fundamentom, więc ich usunięcie jest jednak uzasadnione jakimiś indywidualnymi względami. Nie ma to jednak obecnie znaczenia przy naliczaniu kary, chociaż oczywiście – co trzeba podkreślić – gdyby mieszkaniec pofatygował się do urzędu gminy po zezwolenie, to taka legalna wycinka nie kosztowałaby go ani grosza. Niemniej jednak tak wysokie stawki, jak obecnie i te nieco niższe planowane w ramach nowelizacji, są jedynie uzasadnione w przypadku, gdy przedsiębiorca dokonuje wycinki bez zgody w celu prowadzenia działalności gospodarczej, a nie gdy drzewo bez zezwolenia wycina zwykły obywatel. Nie można też nie widzieć tego, co widzimy w swojej codziennej pracy, a mianowicie, że tak wysokie kary są praktycznie nieściągalne. Co z tego, że naliczy się osobie fizycznej np. 150 tys. zł za wycięcie powiedzmy kasztanowca, a ma on 1200 zł emerytury. Jak te karę wyegzekwować? Jaka jest proporcja pomiędzy karą a dochodem tej osoby? Jaki jest szacunek dla takiego prawa? Dla takiej osoby już kara rzędu 1500 zł byłaby dolegliwa, a rzędu 3000 zł - dotkliwa, bo to byłyby bez mała jej trzy emerytury.

A w jakim kierunku powinny iść zmiany?

Według mnie same zasady są prawidłowe. Osoba fizyczna nic nie płaci, jeśli dostanie zgodę na wycięcie drzewa, a kary i opłaty są uzależnione od rodzaju, gatunku i obwodu drzewa. Problem jest tylko w stawkach za centymetr obwodu i w tzw. współczynnikach korygujących za obwód drzewa – czyli im grubsze, a tym samym starsze, tym wyższy mnożnik. Według mnie i stawki, i mnożnik dla osób fizycznych są zbyt wysokie. Poza tym oczywiście – co nakazał Trybunał Konstytucyjny – konieczne jest, aby ustawodawca przewidział okoliczności szczególne, czyli takie, w jakich działała osoba wycinająca drzewo. Być może do zastosowania byłby tu np. mechanizm z ustawy o gospodarce gruntami stosowany przy opłatach rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, a więc możliwość obniżenia kary w stosunku do osób, których dochody są niższe od określonego pułapu, np. 50 proc. średniego wynagrodzenia w gospodarce. Gdybym była ustawodawcą, uelastyczniłabym zwłaszcza mechanizm egzekwowania kary. Przewidziałabym możliwość rozkładania jej na raty – aktualnie ustawa o ochronie przyrody pozwala rozłożyć karę na raty na nie dłużej niż 5 lat, mówi o tym art. 88 ust. 7/, co przy przykładzie, który podałam wyżej, uważam za niewystarczające. Przewidziałabym też możliwość jej częściowego a nawet całkowitego umarzania w określonych sytuacjach. Wydłużyłabym też termin na wystąpienie z wnioskiem o ulgi. Aktualnie jest to 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stanie się ostateczna (art.88 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody), czyli jeśli nie korzystamy z prawa odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, to 14 dni po upływie terminu na odwołanie, a jeśli się odwołaliśmy – to 14 dni od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego. Przypominam, że na skargę do sądu administracyjnego mamy 30 dni i zwykle to na niej się koncentrujemy, a w tym czasie termin na wystąpienie o rozłożenie kary na raty upływa.

A czy nie warto w ogóle odstąpić od konieczności uzyskania zgody przez mieszkańca, przecież te drzewa najczęściej oni sadzili i są ich własnością.

Nie. Chodzi przecież nie o karę, ale o ochronę środowiska, czyli dobra wspólnego, którego elementem są wszystkie drzewa, również te pojedyncze, posadzone na własnym podwórku. Był taki moment, że właściwy minister nie wydał aktu wykonawczego w sprawie stawek za usuwanie drzew, co uniemożliwiło wymierzanie kar i wtedy wszyscy robili, co chcieli. Wycinali drzewa bez zastanowienia. Zgoda na wycięcie drzewa nic nie kosztuje osoby fizyczne, płacą za to jedynie przedsiębiorcy i osoby prawne.

Ale urząd zawsze może nie wydać pozwolenia.

Jeśli wniosek jest uzasadniony, to takiej możliwości nie ma. Np. wystarczy wskazać, że usunięcie drzewa jest niezbędne, bo może przewrócić się na dach i stanowi zagrożenie dla ludzi. Jeżeli decyzja nawet będzie odmowna, zawsze można się od niej odwołać. Wystarczy odręcznie sporządzić podanie na kartce i zanieść albo wysłać do gminy. Ta na wydanie decyzji ma maksymalnie miesiąc, a jeśliby sprawa była bardzo skomplikowana, np. drzewo rosło na granicy i byłby spór sąsiedzki o to, kto jest jego właścicielem – dwa miesiące. Przyśpieszyć postępowanie mogą informacje samego wnioskodawcy, jeśli poda gatunek drzewa, odmianę już niekoniecznie, zmierzy jego obwód na wysokości 130 cm, naszkicuje, w którym miejscu działki rośnie czy zrobi zdjęcie. Wycięcie drzewa bez pozwolenia po prostu się nie opłaca, rachunek za taką przyjemność będzie znacznie wyższy niż czas poświęcony na uregulowanie kilku formalności.