Sankcje administracyjne. O jakich zasadach powinny pamiętać organy

Charakter prawny administracyjnych kar pieniężnych in genere jest przedmiotem rozbieżnego orzecznictwa sądów administracyjnych, które kwalifikują te kary jako rodzaj sankcji administracyjnych lub sankcji karnych. W konsekwencji kwalifikacji kary pieniężnej jako rodzaju sankcji administracyjnych sądy przyjmują, że odpowiedzialność (m.in. za naruszenie ustawowego nakazu urządzania gier na automatach wyłącznie w kasynach gry) ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, opartej na stwierdzonym naruszeniu nakazu ustawowego.

Odpowiedzialność administracyjna przez długi czas była tematem pozostawionym na uboczu względem reguł odpowiedzialności karnej i odpowiedzialności cywilnej, mimo iż represyjność norm administracyjnych jest często większa niż na gruncie prawa karnego. Sankcje administracyjne mają na celu głównie walor odstraszający, czemu sprzyjają zasady kształtujące ten rodzaj odpowiedzialności jako tej niezależnej od winy i odnoszącej się ściśle do szczegółowych naruszeń norm prawa administracyjnego. Reguły ponoszenia odpowiedzialności administracyjnej nie zostały skodyfikowane w taki sposób, jak to uczyniono względem norm prawa karnego, w tym wykroczeniowego, choć wiele przepisów zawarto w kodeksie postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Normom prawa administracyjnego daleko także do norm prawa cywilnego - chociaż można dostrzec podobieństwo norm prawa administracyjnego co do cywilistycznej zasady odpowiedzialności na podstawie ryzyka. W pierwszym przypadku jest to nierzadko odpowiedzialność wręcz absolutna i oparta na władczym działaniu organu. Sankcje administracyjne i zasady ich wymierzania to temat bardzo praktyczny, z którym w różnych aspektach - zarówno po stronie organów administracji, jak i po stronie adresatów decyzji - prawnicy Sowisło Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych S.K.A. mają do czynienia na co dzień. W przedstawionym monotemacie dotyczącym sankcji administracyjnych, w tym głównie kar pieniężnych, wskazujemy na kilka istotnych kwestii związanych z procedurą wymierzania kar administracyjnych. Przede wszystkim - jako zagadnienie wprowadzające do tematu sankcji administracyjnych - przedstawiamy podstawowe zasady ogólne wymierzania kar administracyjnych zebrane w kodeksie postępowania administracyjnego (s. C2), które konfrontujemy z praktyką wymierzania kar na gruncie: ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (s. C6), ustawy o ochronie przyrody w sprawach o usunięcie, uszkodzenie lub zniszczenie drzewa (s. C6), prawa budowlanego (s. C7) oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (s. C8). Problem sankcji omawiamy także z punktu widzenia ich egzekucji (s. C4). Istotne i ważne zagadnienia to także relacja odpowiedzialności administracyjnej do odpowiedzialności karnej (s. C4) oraz przedawnienie w prawie administracyjnym (s. C3). To wszystko przedstawiamy na podstawie aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych (s. C4). Na koniec tego wprowadzenia warto wskazać szczególnie istotne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, w którego uzasadnieniu znalazło się obszerne stanowisko co do zasad ponoszenia odpowiedzialności administracyjnej i charakteru prawnego administracyjnych kar pieniężnych. Orzeczenie to powinno być traktowane przez organy administracji jako zawierające reguły interpretacyjne sankcyjnych przepisów administracyjnych. Te wytyczne mają znaczenie m.in. dla sposobu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ. Autorami publikacji są Krzysztof Topolewski, adwokat; Aneta Fornalik, adwokat, MPA; Agata Wencel-Socha, radca prawny; Jacek Krystek, radca prawny; Angelika Borowiak, aplikant radcowski.

Do rzadkości należą orzeczenia sądów administracyjnych kwestionujące nakładanie administracyjnych kar pieniężnych według jednakowej miary wobec wszystkich podmiotów określonego deliktu, bez możliwości wykazania istnienia okoliczności, które wyłączają jego odpowiedzialność. Przykładowo krytycznie wypowiedział się na temat art. 88 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody WSA w Białymstoku w wyroku z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 706/11, w którym stwierdził, że kara pieniężna za usuwanie drzew bez wymaganego zezwolenia stanowi swoiste curiosum. Artykuł 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie określa podmiotu, któremu kara może być wymierzona. Nie można mówić o karze bez osobistego zawinienia czy zaniedbania osoby odpowiedzialnej. Takie stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody sprzeczne jest z konstytucyjną zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem prawa.

Co znajdziemy w piśmiennictwie

Administracyjna kara pieniężna zasadniczo jest kwalifikowana jako jedna z sankcji administracyjnych, rozumianych jako ujemne konsekwencje (dolegliwości), które powinien ponieść podmiot naruszający przepisy prawa administracyjnego. Ustanowienie przez ustawodawcę tych kar, podobnie jak i pozostałych sankcji administracyjnych, ma na celu zapewnienie efektywnego wykonywania przepisów prawa administracyjnego i decyzji administracyjnych przez ich adresatów. Charakterystyczne dla administracyjnych kar pieniężnych jest to, że przesłanką ich wymierzania jest, co do zasady, samo naruszenie zakazu bądź nakazu wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa lub z decyzji administracyjnej, bez względu na zawinienie sprawcy naruszenia, czyli tzw. obiektywna bezprawność.

W nauce prawa nie kwestionuje się, co do zasady, funkcjonowania w prawie administracyjnym systemu kar o charakterze majątkowym, równoległego do systemu kar za przestępstwa i wykroczenia. Stwierdza się przy tym, że każda gałąź prawa powinna mieć instrumenty prawne karania podmiotów prawnych za naruszenie obowiązków, nakazów i zakazów wynikających z norm prawa należących do tej gałęzi.

Pieniężne kary administracyjne różnią się - mimo podobieństwa co do ich dolegliwości finansowej - od grzywien, czyli kar pieniężnych za przestępstwa i wykroczenia, charakterem celu, któremu mają służyć. Kara grzywny za przestępstwo i za wykroczenie ma na celu przede wszystkim represję - odwet za zawiniony czyn zabroniony pod groźbą kary oraz prewencję szczególną i ogólną. Natomiast karom administracyjnym przypisuje się przede wszystkim cel prewencyjny, a także restytucyjny, chociaż nie neguje się też możliwości spełniania przez nie funkcji represyjnej, która jednak nie może dominować nad pozostałymi funkcjami, gdyż celem pierwszoplanowym kar administracyjnych jest funkcja ochronna w stosunku do porządku administracyjnego, następnie funkcja redystrybucyjna, a na końcu represyjna.

Cechy charakterystyczne

Nauka prawa administracyjnego wyróżnia następujące typowe cechy administracyjnych kar pieniężnych:

1) nakłada się je za samo naruszenie obowiązku prawnego (określonego w ustawie lub akcie administracyjnym), bez względu na winę sprawcy;

2) kary pieniężne nie są indywidualizowane - przepisy prawa określają ich wysokość proporcjonalnie do wartości dóbr chronionych, przy określeniu rozmiaru ich naruszenia, najczęściej tzw. stawek sztywnych;

3) podmiotami, na które nakłada się karę, są nie tylko osoby fizyczne, lecz także jednostki organizacyjne;

4) wymierzenie kar następuje w trybie postępowania administracyjnego w formie decyzji administracyjnej;

5) sądowa kontrola wymierzania kar administracyjnych jest sprawowana pod kątem legalności przez sądy administracyjne.

Administracyjna kara pieniężna a grzywna z prawa karnego

Jeśli chodzi natomiast o zasadnicze różnice między administracyjną karą pieniężną a karą grzywny, to są one następujące:

1) administracyjna kara pieniężna ma charakter przymuszający (do przestrzegania prawa lub wykonania obowiązku), podczas gdy grzywna ma zasadniczo charakter odwetowy;

2) administracyjna kara pieniężna może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i na osoby prawne i inne jednostki organizacyjne, podczas gdy grzywna zasadniczo na osoby fizyczne;

3) administracyjna kara pieniężna jest z reguły środkiem mniej dotkliwym niż kara wymierzona przez sąd w wyniku skazania sprawcy w procesie karnym, zwłaszcza w zakresie skutków prawnych skazania.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podstawowym kryterium odróżniania sankcji karnych i sankcji administracyjnych jest zasadnicza (główna) funkcja, przesądzająca o istocie sankcji, która może oprócz tego realizować inne funkcje i cele. Trybunał Konstytucyjny za główną funkcję sankcji karnej uznaje represję, czyli odpłatę za popełniony czyn, natomiast w przypadku sankcji administracyjnej jako główną funkcję wskazuje szeroko rozumianą prewencję. Trybunał poza główną funkcją sankcji administracyjnej, czyli prewencją, dostrzega też jej funkcję dopełniającą lub uboczną, którą określa jako represyjną.

W prawie administracyjnym sankcja odgrywa ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie. Organ administracyjny musi bowiem posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne. Kara administracyjna nie jest zatem odpłatą za naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa, lecz stanowi środek przymusu do skutecznego wyegzekwowania odnośnego obowiązku. W orzecznictwie TK przyjmuje się klasyczny podział na odpowiedzialność karną na zasadzie winy i odpowiedzialność administracyjną opartą o obiektywne naruszenie prawa.

Ważne Odpowiedzialność obiektywna wyklucza możliwość różnicowania sankcji ze względu na stopień winy oraz umożliwia niezróżnicowanie sankcji ze względu na inne okoliczności.

Ważne O sankcji administracyjnej orzeka nie sąd, ale organ administracji.

Kilka powyższych teoretycznych uwag koniecznie należy zestawić z praktyką, o czym w kolejnych artykułach. Potrzeby praktyki wskazują bowiem na potrzebę odejścia od rygorystycznych reguł stosowania norm prawa administracyjnego. Nieuchronność kary nie oznacza, że kara nie ma mieć przymiotu sprawiedliwego - nawet gdy chodzi o sankcje administracyjne.

Krzysztof Topolewski, adwokat
Aneta Fornalik, adwokat, MPA

Wymierzanie kar administracyjnych w pytaniach i odpowiedziach

Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej w drodze decyzji w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (art. 189b k.p.a.).

Organy administracji publicznej, nakładając kary pieniężne, nie powinny jednak tracić z pola widzenia przepisów, które pozwalają im na miarkowanie wysokości kary w zależności od okoliczności sprawy, odstąpienie od jej wymierzenia lub nawet na jej umorzenie w całości lub w części, mając na uwadze ważny interes publiczny lub ważny interes strony. Te instytucje prawne mają służyć temu, by sankcja była adekwatna i sprawiedliwie dotkliwa. Organy te powinny więc każdorazowo - przy nakładaniu administracyjnej kary pieniężnej na jej adresata - zachować balans pomiędzy obowiązkiem nałożenia takiej kary wynikającym wprost z przepisów prawa (nieuchronność kary) a możliwością miarkowania jej dolegliwości.

► Jakie okoliczności przy wymierzaniu kary bierze pod uwagę organ wymierzający administracyjną karę pieniężną?

Zgodnie z art. 189d k.p.a., wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Są to dyrektywy administracyjnej kary pieniężnej, które mają zastosowanie wyłącznie w przypadku postępowania administracyjnego opartego na konstrukcji uznania administracyjnego, czyli w sytuacji, gdy wymierzenie kary finansowej zostało określone w danym przedziale finansowym lub przepis wprost daje możliwość wyboru między wymierzeniem kary a odstąpieniem od jej wymierzenia. Stąd też niemożliwym jest zastosowanie tej instytucji w sytuacji, kiedy dany przepis wprost określa wysokość kary za konkretne naruszenie przepisu (to tzw. decyzja związana).

Ważne Miarkowanie administracyjnej kary pieniężnej ma zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych.

Urzędnicy mianowani niepotrzebni administracji

Dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdują zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takimi, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm - sankcji pieniężnej. Dyrektywy wymiaru kary mają jedynie zastosowanie w przypadkach uznania administracyjnego, w których wysokość kary zależy od organu, a nie jest określona sztywno (wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1020/19).

Należy również pamiętać, że to, czy zastosowanie znajdzie ww. przepis, zależy od tego, czy w przepisach szczególnych sposób regulowania i wymierzania kar nie został odrębnie uregulowany - w takim przypadku pierwszeństwo ma ustawa szczególna. Zatem obowiązkiem organu w sprawach dotyczących nakładania i wymierzania kary administracyjnej jest każdorazowo badane z urzędu przesłanek wskazanych w art. 189d k.p.a. i gromadzenie dowodów pozwalających na weryfikację, czy w danej sprawie przesłanki te zachodzą.

Orzecznictwo: Dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej są prawnie równorzędne w tym sensie, że nie ma podstaw do konstruowania ich hierarchii. Organ administracji publicznej stosuje wskazane dyrektywy wymiaru kary stosownie do stanu faktycznego i prawnego, występującego w sprawie administracyjnej kary pieniężnej. Przy czym wymierzenie kary w najwyższym ustawowym zagrożeniu jest możliwe jedynie w takim przypadku, gdy za tym przemawia każda z dyrektyw wymiaru kary. Innymi słowy, żadna z przesłanek wymienionych w art. 189d k.p.a. nie świadczy na korzyść ukaranego podmiotu (wyrok WSA w Warszawie z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1239/20).

Organ nigdy nie powinien tracić z pola widzenia tego, że pieniężna kara administracyjna powinna być adekwatna do zarzucanych naruszeń i odpowiadać celom, dla których jest stosowana. Zbyt dolegliwie wymierzona kara może nie być możliwa do wykonana przez jej adresata, a np. umorzenie kary powinno być stosowane wyjątkowo.

► Czy można nie nakładać administracyjnej kary pieniężnej mimo pojawienia się obiektywnego stanu odpowiedzialności administracyjnej?

Tak. Wyłączenie możliwości ukarania strony przewiduje art. 189e k.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Tylko w takiej sytuacji (tj. wystąpienia siły wyższej) organ zobowiązany do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej może odstąpić od jej wymierzenia. Siła wyższa to natomiast zdarzenie niemożliwe do przewidzenia i niemożliwe do przezwyciężenia, takie jak katastrofalne działania przyrody i zdarzenia nadzwyczajne w postaci zaburzeń życia zbiorowego, np. wojna czy zamieszki krajowe.

Orzecznictwo: Artykuł 189e k.p.a. nie zmienia charakteru odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny na odpowiedzialność subiektywną determinowaną winą i przyczynami naruszenia. Przepis ten jedynie wyłącza możliwość ukarania strony w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Artykuł 189f par. 1 pkt 1 k.p.a. obliguje natomiast organ do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2285/19).

Nie ulega wątpliwości, że w praktyce przypadki uzasadniające zastosowanie art. 189e k.p.a. nie zdarzają się zbyt często, jednak organy administracji publicznej rozpoznając sprawę, której zakończenie zmierza do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, powinny mieć na uwadze również okoliczności wynikające z tego przepisu. Powyższe zbliża odpowiedzialność administracyjną i charakter sankcji administracyjnych do odpowiedzialności typu karnego.

► W jakich sytuacjach organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej?

Kodeks postępowania administracyjnego w art. 189f par. 1 przewiduje obowiązek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, gdy:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszeń prawa, lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W tym przypadku mamy do czynienia z obligatoryjnym charakterem zastosowania odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Co ważne, wykazanie tylko jednej z ww. przesłanek obliguje organ do odstąpienia od nałożenia kary.

Tutaj należy zaznaczyć, że ww. reguła wymierzania kar administracyjnych łagodzi po prostu zasadę niezależności odpowiedzi karnej i odpowiedzialności administracyjnej, o której szerzej w artykule s. C3.

Orzecznictwo: Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f par. 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20).

Zatem organ każdorazowo ma obowiązek rozważyć, czy okoliczności danej sprawy dają podstawę do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Na uwadze jednak zawsze należy mieć specyfikę danej sprawy oraz ujawnione okoliczności. Za przykład mogą posłużyć dwie poniższe sytuacje:

▶ Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia

W takich przypadkach sądy administracyjne uznają, że o znikomości naruszenia prawa nie może świadczyć to, że skarżący w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego zapłacili zaległą opłatę wraz z ustawowymi odsetkami. W sytuacji gdyby podzielić odmienny pogląd skarżących w tym zakresie, to praktycznie każdy podmiot, który samowolnie zajął pas drogowy, mógłby się uchronić od nałożenia kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, bo w razie ujawnienia samowoli przez organ zapłaciłby opłatę za okres wsteczny wraz z odsetkami (wyrok WSA w Łodzi z 24 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 946/20).

Każde zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub stosownej umowy jest działaniem samowolnym. Nie sposób przyjąć, by waga takiego naruszenia prawa była znikoma, tym bardziej w sytuacji, gdy działanie dotyczy podmiotu publicznoprawnego (wyrok WSA w Olsztynie z 16 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 631/21).

▶ Zawiadomienie o zbyciu pojazdu

Natomiast odmiennie sądy administracyjne traktują inne uchybienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że trudno uznać, iż zawiadomienie organu o zbyciu pojazdu z jednodniowym uchybieniem terminu, przy jednoczesnym wykonaniu przez nabywcę obowiązku zawiadomienia o nabyciu tego pojazdu i dokonaniu jego przerejestrowania, nie ma charakteru znikomego (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 373/20).

Sytuacją, w której organ jedynie może, a nie jest zobowiązany odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jest sytuacja wskazana w art. 189f par. 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: a) usunięcie naruszenia prawa lub b) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Ważne Podstawą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających wykonanie postanowienia wydanego przez organ.

Organ, odstępując od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej po przedstawieniu przez stronę dowodów potwierdzających wykonanie postanowienia, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu.

Ten fakultatywny tryb odstąpienia od wymierzenia kary dotyczy tzw. pozostałych przypadków, czyli tych, w których ustawodawca nie przewidział obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary.

► Czy stronie, na którą został nałożony obowiązek zapłaty administracyjnej kary pieniężnej, przysługuje ulga w wykonaniu tej kary?

Tak. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 189k zwolnienie podmiotu zobowiązanego do zapłaty nałożonej na niego decyzją administracyjnej kary pieniężnej. Może to nastąpić na wniosek strony w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem strony lub ważnym interesem publicznym. Organ wówczas ma prawo:

1) odroczyć termin wykonania kary lub rozłożyć ją na raty,

2) odroczyć wykonanie kary zaległej lub rozłożyć ją na raty,

3) umorzyć karę w całości lub w części,

4) umorzyć odsetki za zwłokę w całości lub w części.

Również ten przepis - z uwagi na użyte w nim słowo „może” - pozwala na stwierdzenie, że organ w przypadku procedowania w przedmiocie umorzenia kary lub np. rozłożenia jej na raty korzysta z tzw. swobody uznania administracyjnego - co oznacza, że organ nawet w przypadku zaistnienia przesłanek ważnego interesu strony lub ważnego interesu publicznego w sprawie nie ma obowiązku stosowania określonych ulg.

Ustawodawca w art. 189k par. 1 k.p.a. podkreślił wyjątkowość interesu strony jako przesłanki udzielenia ulgi, określając go przymiotnikiem „ważny”. Stąd subiektywne przeświadczenie strony, że taki właśnie jest jej interes w uzyskaniu ulgi, nie jest wystarczające dla uznania tej przesłanki za spełnioną, jeżeli obiektywnie istniejące okoliczności faktycznie tego nie potwierdzają. Postępowanie w trybie art. 189k par. 1 k.p.a. jest postępowaniem szczególnym, w którym to głównie na stronie spoczywa obowiązek wykazania przesłanek, o których mowa w tym artykule (wyrok WSA w Białymstoku z 14 lutego 2019 r., II SA/Bk 698/18).

Podsumowanie

Powyższe zasady wymierzania kary administracyjnej wskazują na podobieństwo odpowiedzialności administracyjnej do odpowiedzialności karnej. Każda sankcja musi być sprawiedliwa - tę administracyjną wymierza organ administracji i nie zawsze jest ona kontrolowana przez sąd. Stąd właśnie potrzeba zwrócenia organom administracji uwagi na wymóg bardzo skrupulatnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i okoliczności osobistych ukaranego. ©℗

Agata Wencel-Socha, radca prawny
Angelika Borowiak, aplikant radcowski

Odpowiedzialność administracyjna a karna - co z zasadą ne bis in idem?

Naruszenie przepisów administracyjnych w obszarze np. ustawy o odpadach czy ustawy o ochronie przyrody w zakresie niedopełnienia określonych obowiązków związanych z uzyskaniem zezwolenia (na prowadzenie działalności odpadowej, na usunięcie drzewa) może skutkować powstaniem odpowiedzialności także na gruncie prawa karnego. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy w wyniku zaniechania stosowania norm prawa administracyjnego dochodzi do naruszenia przepisów karnych odnoszących się do ochrony środowiska (statuujących odpowiedzialność za wykroczenie lub przestępstwo).

Odpowiedzialność karna jest oparta o zasadę zawinienia. Tak nie jest w przypadku odpowiedzialności administracyjnej, która została ukształtowana jako odpowiedzialność obiektywna - często oparta na zasadzie ryzyka prowadzenia określonej działalności. Odpowiedzialność administracyjna nie jest także związana z tak kompleksowo ukształtowanymi zasadami wymiaru kary, jak to jest w przypadku odpowiedzialności karnej. Z powyższych względów bardzo często się zdarza, że dolegliwość administracyjna, zwłaszcza w przypadku wymierzenia kary pieniężnej, jest większa niż wymiar odpowiedzialności karnej. Oba tryby karania są przy tym od siebie niezależne. Powszechnie znana jest reguła, że nie może dochodzić do podwójnego karania za ten sam czyn (ne bis in idem). To reguła prawa karnego. Czy obowiązuje ona także w przypadku zbiegu odpowiedzialności administracyjnej i karnej?

Na wokandzie NSA

Szeroko do tej kwestii odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 831/21. W sprawie tej WSA w Warszawie uchylił decyzję głównego inspektora ochrony środowiska (GIOŚ) oraz poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (WIOŚ) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. WIOŚ nałożył na skarżącego - odbiorcę odpadów w postaci 22 sztuk zużytych akumulatorów samochodowych przywiezionych ze Szwecji - administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 tys. zł. Przywóz odpadów do Polski nie został zgłoszony i nie był objęty zezwoleniem właściwych władz w Szwecji i Polsce. Transport taki stanowi nielegalne transgraniczne przemieszczanie odpadów. Adresat decyzji o nałożeniu kary pieniężnej zarzucił organom naruszenie reguły państwa prawnego, z której wywodzi się m.in. zakaz ponownego karania za ten sam czyn. W sprawie istotne znaczenie ma bowiem to, że adresat decyzji został wcześniej skazany wyrokiem karnym za czyn z art. 183 par. 5 kodeksu karnego. Stanowi on, że: kto bez wymaganego zgłoszenia lub zezwolenia, albo wbrew jego warunkom przywozi z zagranicy lub wywozi za granicę odpady niebezpieczne, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Natomiast z art. 32 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1792) wynika, że WIOŚ nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50 tys. zł do 500 tys. zł.

W analizowanej sprawie kwestia dopuszczalności podwójnego karania była sporna. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organów, że zastosowana sankcja administracyjna pozostawała w związku z innym czynem niż ten wskazany w prawomocnym wyroku skazującym. Przewożąc odpad przez granicę, skarżący był także odbiorcą danego odpadu. Sankcja administracyjna związana z odbiorem danego odpadu pozostaje w bezpośrednim związku wyłącznie z jego nielegalnym przemieszczeniem przez granicę. Znajduje zastosowanie wyłącznie względem podmiotu, któremu przypisać można winę za nielegalne przemieszczenie odpadów przez granicę (działanie umyślne). W przypadku hipotezy art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawarto zastrzeżenia, że określona sankcja dotyczy też działania nieumyślnego. Norma sankcyjna w tej ustawie ma służyć przeciwdziałaniu nielegalnemu przemieszczania odpadów w sytuacji, gdy działania odbiorcy pozostają w związku z tym zdarzeniem. Z kolei zastosowana w stosunku do skarżącego sankcja karna - skazanie prawomocnym wyrokiem - miała ten sam cel. W ocenie WSA bez znaczenia jest okoliczność, że sankcja karna została powiązana ze zdarzeniem w postaci nielegalnego przewiezienia przez granicę odpadów w określonym dniu, a administracyjna kara pieniężna z podmiotem, na rzecz którego dany odpad został przewieziony przez granicę.

Zasady podwójnego karania

Administracyjna kara pieniężna z samej swojej istoty różni się od sankcji karnej wymierzanej na podstawie kodeksu karnego. Kara wymierzana oskarżonemu za czyn zabroniony penalizowany przez kodeks karny ma charakter represyjny, stanowi odpłatę za popełniony czyn zabroniony, pełni funkcję sprawiedliwościową i zapobiegawczą, jej celem jest ukaranie sprawcy.

Ważne Sankcja karna pełni funkcję sprawiedliwościową i zapobiegawczą, jej celem jest ukaranie sprawcy. Z kolei sankcja administracyjna ma przede wszystkim funkcję prewencyjną i restytucyjną (wyrok NSA z 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3351/15).

Administracyjna kara pieniężna jest w orzecznictwie definiowana jako dolegliwość stosowana przez organ administracji publicznej za naruszenie normy prawa administracyjnego. Powstanie odpowiedzialności administracyjnej jest związane wyłącznie z zaistnieniem zdarzenia, które kwalifikowane jest ustawą jako naruszenie obowiązujących norm prawnych. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się zatem wyłącznie do ustalenia, czy konkretne zdarzenie wyczerpuje znamiona oznaczone w ustawie i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu.

Odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny i pełni w szczególności funkcję prewencyjną. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Jest ona środkiem mającym na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z prawa. Ma też zniechęcać do naruszania obowiązków i skłaniać do zapobieżenia dalszemu lub powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie nie mogło dojść do naruszenia zasady ne bis in idem, czyli do podwójnego ukarania skarżącego za popełnienie tego samego czynu. Wobec skarżącego prowadzono bowiem dwa odrębne postępowania (karne i administracyjne), a postępowania te miały źródło w różnych zachowaniach ukaranego, tj. przywozie odpadów oraz odbiorze odpadów. Oznacza to, że w postępowaniu karnym i administracyjnym ocenie podlegały różne czyny popełnione przez skarżącego.

Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1694/15. Uznał on, że braku odpowiedzialności karnej strony postępowania za nielegalny przewóz odpadów nie łączy się z „automatycznym” brakiem odpowiedzialności administracyjnej, w ramach której strona odpowiada na podstawie odpowiedzialności obiektywnej, czyli tzw. bezprawia administracyjnego, a nie na podstawie kontratypu winy jak w procesie karnym. Stanowisko to należy potraktować jako uniwersalną uwagę o niezależności odpowiedzi karnej i odpowiedzialności administracyjnej. ©℗

Krzysztof Topolewski, adwokat
Aneta Fornalik, adwokat, MPA

Przedawnienie sankcji administracyjnych

Przedawnienie to instytucja znana wielu gałęziom prawa. Skutkuje tym, że z powodu określonego upływu czasu dane świadczenie lub karalność nie mogą być egzekwowane. W praktyce organów instytucja przedawnienia kar administracyjnych ma doniosłe znaczenie w tym kontekście, że po upływie określonego czasu kara nie może zostać nałożona albo nie może być już egzekwowana. Ogólne zasady przedawnienia kar administracyjnych regulują art. 189g - 189j k.p.a. Co istotne, mają one zastosowanie wówczas, gdy przepisy odrębne nie regulują tych kwestii inaczej.

Ważne Należy rozróżnić dwie instytucje: przedawnienie nałożenia kary (art. 189g par. 1 k.p.a.) oraz przedawnienie egzekucji kary (art. 189 par. 3 k.p.a.).

Ważne Z przedawnieniem na gruncie prawa administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy przepisy prawa wyraźnie tak stanowią.

Pięć lat z wyjątkami

Organ rozważający nałożenie kary za delikt administracyjny musi pamiętać, że - co do zasady - administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Nawet w przypadku najcięższego deliktu administracyjnego upływ pięciu lat może skutkować tym, że kara nie będzie mogła być wymierzona. Kluczowe jest jednak sformułowanie zawarte w art. 189g par. 2 k.p.a., tj. „jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej”, ponieważ szereg regulacji przewiduje odmienne (zazwyczaj krótsze) terminy przedawania nakładania kar. I tak:

1) art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U z 2022 r. poz. 180; ost.zm. poz. 209) stanowi, iż nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 (dotyczy to naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego) na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad dwóch lat;

2) art. 13n ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 655) stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1-2d oraz jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło dziewięć miesięcy (dotyczy obowiązków związanych z uiszczaniem opłat elektronicznych);

3) art. 89 ust. 10 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 916), zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo, upłynęło pięć lat - w tym przypadku okres pięciu lat liczony jest od końca roku, a nie od zdarzenia stanowiącego podstawę wymierzenia kary;

4) art. 21 ust. 8 ustawy z 22 listopada 2013 r. o systemie powiadamiania ratunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 268) wskazuje, że prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydaje decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej w terminie dwóch lat od dnia stwierdzenia naruszenia obowiązku, o którym mowa w art. 20 ust. 1 (dotyczy obowiązku nałożonego na dostawcę publicznie dostępnych usług telefonicznych zapewnienia bezpłatne połączenia z numerami alarmowymi oraz kierowania połączeń telefonicznych do numerów alarmowych do właściwego terytorialnie centrum powiadamiania ratunkowego).

Kiedy nie biegnie lub ulegnie zawieszeniu

Ogłoszenie upadłości strony przerywa bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz bieg terminu egzekucji kary administracyjnej (odpowiednio art. 189h par. 1 i par. 2 k.p.a. oraz art. 189j par. 1 i par. 2 k.p.a.). Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia będzie on biegł na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o umorzeniu lub zakończeniu postępowania upadłościowego.

Ponadto bieg terminu przedawnienia nałożenia kary nie rozpocznie się, a rozpoczęty ulegnie zawieszeniu z dniem (art. 189h par. 4 k.p.a.):

1) wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego albo sądu powszechnego, albo skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej;

2) wniesienia żądania ustalenia przez sąd powszechny istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa;

3) doręczenia zarządzenia zabezpieczenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy odrębne przewidują możliwość zarządzenia zabezpieczenia.

W powyższych sytuacjach termin przedawnienia po zawieszeniu będzie biegł dalej, od dnia następującego po dniu odpowiednio (art. 189h par. 5 k.p.a.):

1) uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego albo sądu powszechnego właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej, albo odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania przez Sąd Najwyższy, oddalenia skargi kasacyjnej, albo uchylenia przez Sąd Najwyższy zaskarżonego wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy;

2) uprawomocnienia się orzeczenia lub ogłoszenia prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w sprawie ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa;

3) zakończenia postępowania zabezpieczającego w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ważne Ustalenie ww. okoliczności (przeszkód prowadzenia postępowania) w sprawie leży po stronie organu - i to na każdym etapie postępowania.

Przedawnienie egzekucji kar

Przedawnienie egzekucji kar pieniężnych z kolei oznacza, że z upływem określonego czasu wygasa obowiązek zapłaty nałożonej uprzednio kary pieniężnej. Zatem po upływie tego terminu zapłata kary nie może być już egzekwowana - inaczej organ administracji nie może stosować przymusu. Zgodnie z art. 189g ust. 3 k.p.a. przedawnienie ściągalności kary wyniesie pięć lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym kara powinna zostać wykonana.

Na bieg terminu przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej mają natomiast wpływ trzy okoliczności:

1) ogłoszenie upadłości strony,

2) zastosowanie środków egzekucyjnych, o których zawiadomiono zobowiązanego,

3) dokonanie zabezpieczenia zgodnie z przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Termin, w którym administracyjna kara pieniężna powinna być wykonana, określają każdorazowo przepisy dla określonego rodzaju sprawy (np. uiszczenie kary za usunięcie drzewa bez wymaganego prawem zezwolenia powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie wymierzenia kary stała się ostateczna).©℗

Ważne Początkiem biegu przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej jest zatem ostatni dzień terminu zapłaty (uiszczenia) tej kary, nie zaś dzień, w którym decyzja o nałożeniu (wymierzeniu) administracyjnej kary pieniężnej stała się ostateczna.

Agata Wencel-Socha, radca prawny

Egzekucja w administracji - wybrane problemy

Postępowanie egzekucyjne w administracji, nie wchodząc w spory doktrynalne co do znaczenia tego pojęcia, jest to całokształt działań organu egzekucyjnego, zobowiązanego oraz innych uczestników tego postępowania, mających na celu doprowadzenie do urzeczywistnienia normy prawnej czy - też prościej - do zrealizowania obowiązków nałożonych na podmioty mocą samej ustawy, czy też w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Obowiązki te mogą mieć charakter zarówno pieniężny, jak i niepieniężny. Kwestia egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym doczekała się szerokiego omówienia na różnych łamach. Poniżej kilka praktycznych zagadnień z zakresu omawianego problemu.

Moment wszczęcia postępowania egzekucyjnego a jego efektywność

Jednym z dostrzeżonych w praktyce problemów jest czas, jaki mija od wydania przez organ decyzji ostatecznej do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Przyczyn takiego stanu rzeczy może być wiele. Z obserwacji wynika, że organy raczej nie posiadają wyspecjalizowanych w egzekucji niepieniężnej komórek organizacyjnych, a wiedza osób prowadzących postępowania merytorycznie - specjalistów w swojej dziedzinie - rzadko pozwala na sprawne przeprowadzenie skomplikowanej procedury egzekucyjnej. Dlatego często wydanie aktu administracyjnego nakładającego na stronę obowiązek o charakterze niepieniężnym niejako kończy sprawę, a doprowadzenie do wykonania tego obowiązku schodzi na dalszy plan. A to właśnie realizacja obowiązku winna być celem postępowania organu, a nie samo wydanie stosownej decyzji czy postanowienia. Taki stan rzeczy może rozkręcić swego rodzaju spiralę, która w skrajnych przypadkach doprowadza do powstawania w społecznej świadomości przeświadczenia, że danego obowiązku nie trzeba wykonywać lub że obowiązku takiego nie ma. Za przykład można podać tu zjawisko licznych samowoli budowlanych powstałych na gruncie nieobowiązującej już ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. czy też coraz częściej opisywany w mediach brak wykonywania obowiązku szczepienia dzieci.

Rodzaj nakładanego obowiązku, jego uciążliwość czy wysokość sankcji za jego niewykonanie nie oddziałuje tak na adresatów tych obowiązków jak nieuchronność i szybkość jego wykonania. Oznacza to, że im szybciej zostanie doręczone adresatowi obowiązku upomnienie, o którym mowa w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wszczęte postępowanie egzekucyjne, tym co do zasady większa szansa na skuteczne wykonanie tego obowiązku; być może nawet bez konieczności stosowania przez organ środków egzekucyjnych albo przy zastosowaniu najmniej uciążliwego z nich dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - grzywny w celu przymuszenia.

Skarga do sądu administracyjnego nie powinna wstrzymać egzekucji

Przy omawianiu kwestii szybkości wdrożenia postępowania egzekucyjnego nie sposób pominąć dostrzeżonej praktyki odraczania chwili wszczynania postępowania egzekucyjnego do czasu zakończenia sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli od ostatecznej decyzji lub postanowienia nakładającego obowiązek została złożona skarga. Choć przepisy k.p.a. nie wskazują wprost, że ostateczna decyzja lub postanowienie, jeżeli to wynika z ich charakteru, są wykonalne, to co do zasady nie ma przeciwskazań, by w przypadku braku dobrowolnego wykonania przez adresata nałożonego obowiązku wszcząć w takiej sprawie postępowanie egzekucyjne. Precyzyjniej problem wykonalności decyzji został uregulowany w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), gdzie zgodnie z art. 61 par. 1 przesądzono, że złożenie skargi na akt administracyjny nie wstrzymuje wykonania takiego aktu. Tym samym można powiedzieć, że dostrzeżone zjawisko nie znajduje oparcia w przepisach administracyjnoprawnych. Gdzie zatem szukać przyczyny owego zjawiska? Czy wynika ono z niewiedzy pracowników organów? A może z zawiłości procedury egzekucyjnej czy też przekazywanej między pracownikami organu praktyki, której zarania nikt już nie pamięta? Bynajmniej. Takiego stanu rzeczy należy prawdopodobnie upatrywać w obawach pracowników organu egzekucyjnego przed ewentualną odpowiedzialnością w sytuacji, gdyby na skutek rozpoznania skargi od decyzji lub postanowienia stanowiącego tytuł wykonawczy, wykonanego już w postępowaniu egzekucyjnym, sąd taką skargę uwzględnił. Wówczas po stronie zobowiązanego mogłoby dojść do powstania szkody na skutek przymusowego wykonania obowiązku, którego postawa została finalnie uchylona. Nie można zapominać, że przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym może dojść do poważnych, trudnych do odwrócenia skutków, np. w postaci rozbiórki obiektu budowlanego. Jednakże obawy takie nie powinny wstrzymywać działań organu egzekucyjnego. Zanim w toku procedury egzekucyjnej dojdzie do zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego, może upłynąć znaczny okres, zwłaszcza gdy zobowiązany, skarżąc każdą możliwą czynność organu, wykorzystuje wszystkie dostępne środki prawne.

Ważne Nie ma powodów, by w razie potrzeby wszcząć i prowadzić postępowanie egzekucyjne przez organ mimo zawisłości sprawy przed sądem administracyjnym.

Wybór adekwatnego środka egzekucyjnego

Kolejnym problemem jest dobór adekwatnego środka egzekucyjnego do danej sprawy. W katalogu środków egzekucyjnych dla obowiązków o charakterze niepieniężnym ustawodawca zawarł:

grzywnę w celu przymuszenia,
wykonanie zastępcze,
odebranie rzeczy ruchomej,
odebranie nieruchomości,
opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń, oraz
przymus bezpośredni.

We wniosku egzekucyjnym wierzyciel obowiązku winien wskazać środek egzekucyjny, jednakże ostatecznie jego doboru dokonuje organ egzekucyjny przy uwzględnieniu m.in. zasady stosowania najmniej uciążliwego środka. Postępowanie egzekucyjne ze swojej natury nie jest bowiem zorientowane na represje wobec zobowiązanego, ale na zapewnienie możliwie efektywnego wykonania nałożonego obowiązku. Spośród wymienionych wyżej środków egzekucyjnych, których katalog nie jest zhierarchizowany, najczęściej stosowanym środkiem egzekucyjnym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym jest grzywna w celu przymuszenia. Nie oznacza to jednak, że zawsze będzie to środek najmniej dolegliwy. Każdorazowo będą o tym decydowały okoliczności konkretnej sprawy. Nadto nie powinno ujść uwadze organowi egzekucyjnemu, że powinien on stosować środki egzekucyjne, które będą spełniały swój podstawowy cel, czyli wyegzekwowanie obowiązku. Dlatego nie zawsze pierwszym stosowanym środkiem egzekucyjnym będzie ww. nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Organ egzekucyjny, mając wiedzę, o tym, że dłużnik obowiązku znajduje się w złej kondycji finansowej i uiszczenie grzywny będzie przez niego niemożliwe, powinien zrezygnować z tego środka egzekucyjnego na rzecz innych, bardziej skutecznych w takim przypadku środków. Nie należy przy tym zapominać, że czasem najskuteczniejszym środkiem będzie przekonanie zobowiązanego, że dobrowolne wykonanie obowiązku będzie dla niego najlepszym i najmniej dolegliwym sposobem zakończenia postępowania egzekucyjnego, co organy egzekucyjne mogą czynić nie tylko poprzez upomnienie, które poprzedza postępowanie egzekucyjne, lecz także w trakcie jego trwania. ©℗

Jacek Krystek, radca prawny

Przegląd aktualnego orzecznictwa dotyczącego kar pieniężnych

Praktyczne funkcjonowanie zasad wymierzania kar pieniężnych - jako przykładu sankcji administracyjnych o charakterze obiektywnym i bardzo surowym - można prześledzić na gruncie analizy aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, głównie Naczelnego Sądy Administracyjnego. Poniżej zaprezentowano przykłady orzecznictwa odnoszącego się do wielu różnych spraw, w których organy wymierzyły karę pieniężną: wycinka krzewów bez zezwolenia, zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego zezwoleniem, naruszenie obowiązków sprawozdawczych względem WIOŚ, brak wykonania obowiązkowych prac przy zabytku, prowadzenia działalności bez zezwolenia odpadowego.

► Sprawa nr 1: Wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2606/19

Stan faktyczny

Decyzją starosty udzielono zezwolenia gminie na usunięcie: 42,5 mkw. krzewów karagany syberyjskiej oraz 30,0 mkw. krzewów żywotnika zachodniego rosnących na nieruchomości, której właścicielem jest gmina. Posiadaczem tego terenu był zespół szkolno-przedszkolny, który realizując wycinkę ww. krzewów, dokonał jednocześnie usunięcia drzew wraz z żywopłotem. Za usunięcie krzewów, które nie były objęte decyzją zezwalającą na wycinkę, został ukarany administracyjną karą pieniężną. Dyrektor zespołu szkół wyjaśniał, że działał w przekonaniu, że przedmiotem postępowania o wydanie zgody na wycięcie krzewów jest cały obiekt przyrodniczy w postaci żywopłotu. Wskazywał, że ze względu na zimową porę, zły stan wynikający z braku pielęgnowania przerośniętych i skłębionych roślin oraz brak wiedzy w tym zakresie nie był w stanie wyróżnić w żywopłocie różnych odmian i gatunków roślin.

Zarówno w skardze do WSA, jak i w skardze kasacyjnej wskazywano, iż stosowanie kar administracyjnych nie może opierać się na koncepcji odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy.

Stanowisko NSA

Koncepcja zobiektywizowanej odpowiedzialności administracyjnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, na którą powoływał się sąd I instancji, oznacza, że wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew i krzewów. Skoro odpowiedzialność została zobiektywizowana, to - uznał NSA - nieistotnym jest, czy posiadacz nieruchomości dokonał wycięcia osobiście, czy też wynajął w tym celu inny podmiot, czynność tę zlecając. Nieistotna z punktu widzenia tej postaci odpowiedzialności jest także świadomość czy też brak świadomości konieczności uzyskania stosownego zezwolenia. Bez znaczenia dla tej odpowiedzialności pozostają pobudki czy motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo. Żaden z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie daje podstaw do przyjęcia, że niezbędnym warunkiem nałożenia na właściciela lub posiadacza nieruchomości administracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia jest wykazanie, że właściciel lub posiadacz nieruchomości wiedział o usunięciu drzew, ewentualnie zlecił ich wycinkę lub wyraził na to zgodę i działanie takie akceptował.

► Sprawa nr 2: Wyrok NSA z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4287/17

Stan faktyczny

Decyzją dyrektora Zarządu Dróg i Transportu (organ) zezwolono dwóm osobom fizycznym na umieszczenie i funkcjonowanie w pasie drogowym istniejących schodów zewnętrznych (urządzenia) o powierzchni 8,12 mkw., prowadzących do lokalu użytkowego w terminie od 4 maja 2010 r. do 30 kwietnia 2015 r. Kontrola przeprowadzona 25 listopada 2016 r. potwierdziła dalsze umieszczenie ww. schodów w pasie drogowym. W związku z powyższym organ nałożył na powyżej wymienione osoby karę pieniężną w wysokości 18 805,90 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi, polegające na przekroczeniu terminu zajęcia pasa drogowego (w okresie od 1 maja 2015 r. do 29 listopada 2016 r.). Z taka decyzją nie zgodzili się ukarani. Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i WSA nie znalazły uzasadnienia do zmiany stanowiska organu, dlatego sprawa trafiła przed NSA.

Stanowisko NSA

Z wykładni przepisu art. 40 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jednoznacznie wynika, że zezwolenie na umieszczenie reklamy czy urządzenia w pasie drogowym ma charakter czasowy określony w decyzji. Skoro więc zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter jednorazowy, wydawane jest, na określony w decyzji okres i ma charakter czasowy, to z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu (urządzenia) reklamy jest zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Ponadto upływ okresu, na który zezwolenie zostało udzielone, skutkuje tym, że dalsze legalne pozostawienie obiektu/urządzenia/reklamy w pasie drogowym jest możliwe tylko w oparciu o nową decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Nie ma przy tym podstaw, aby uznać, że w sytuacji, gdy dany obiekt (urządzenie) reklama już funkcjonuje w określonej lokalizacji w oparciu o pierwotnie wydane (nawet wielokrotnie) zezwolenie organu, mamy do czynienia z jego „przedłużeniem”, albowiem tego rodzaju, jako zgodnej z prawem, formy zajęcia pasa drogowego ustawa o drogach publicznych nie przewiduje.

NSA odniósł się również do stawianego przez skarżących zarzutu dotyczącego wpływu długości postępowania (a ściślej: czasu jego wszczęcia i prowadzenia) przed organem I instancji na wysokość wymierzonej kary i w konsekwencji doprowadzenie do „wyhodowania” przedmiotowej kary. Naczelny Sąd Administracyjny jednak wskazał, iż to na stronie spoczywał obowiązek zabezpieczenia swoich interesów w tej sprawie, w szczególności złożenie stosownego wniosku przed upływem terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanego w decyzji. Bez znaczenia pozostaje również termin przeprowadzenia wizji lokalnej, ponieważ żaden przepis nie nakłada na organ takiego obowiązku.

Nie ma również przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Należy podkreślić, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego, aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia.

► Sprawa nr 3: Wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 142/20

Stan faktyczny

Spółka eksploatuje instalację do przetwarzania odpadów (produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego) wymienioną w pkt 5(e) załącznika nr I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 166/2006 z 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, tj. instalację do unieszkodliwiania lub recyklingu padliny zwierzęcej lub odpadów zwierzęcych. Sprawozdanie w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za 2017 r. spółka przesłała w wersji elektronicznej 4 kwietnia 2018 r., natomiast w wersji papierowej 5 kwietnia 2018 r. Wielkopolski wojewódzki inspektor ochrony środowiska (WIOŚ) decyzją nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 10 000 zł w związku z nieprzekazaniem w terminie do 31 marca 2018 r. sprawozdania za rok sprawozdawczy 2017. Kara została nałożona na podstawie art. 236d ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoznawania sprawy, kara za niewywiązanie się z obowiązku złożenia sprawozdania w terminie wynosiła właśnie 10 000 zł. Aktualnie kary ustalane są w ten sposób, że za każdy dzień opóźnienia nakładana jest kara w wysokości 200 zł.

Spółka wyjaśniała, iż 31 marca w 2018 r. przypadał w Wielką Sobotę, a spółka wykonała swój obowiązek już 4 kwietnia 2018 r. Ponadto przedmiotowe uchybienie zostało przez spółkę usunięte jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia kary. Wobec powyższego spółka wskazywała, iż waga naruszenia prawa jest znikoma, a więc kara zbyt wysoka.

Główny inspektor ochrony środowiska (GIOŚ) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stąd spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie, który skargę uwzględnił. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się GIOŚ, stąd sprawa trafiła przed NSA.

Stanowisko NSA

Problem dotyczył charakteru nałożonej kary. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż istotnie, ustawa - Prawo ochrony środowiska odmiennie określa kary z tytułu V dział III („Administracyjne kary pieniężne”) oraz karę z art. 236d ust. 1 (kara pieniężna). Dział IVa k.p.a. zatytułowany jest natomiast „Administracyjne kary pieniężne”. Zróżnicowane to nie ma jednak znaczenia w tej sprawie i wynika z niekonsekwencji ustawodawcy. Zdaniem NSA nieprawidłowe jest zatem twierdzenie, że kara z art. 236d ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska jest karą pieniężną, a nie administracyjną karą pieniężną (jak to definiuje k.p.a.), i w konsekwencji, że nie było możliwe zastosowanie przepisów art. 189a par. 1 i 2 pkt 2 i art. 189f par. 1 pkt 1 k.p.a. (czyli przepisów dotyczących ulg w wymierzaniu kar, odstąpienia od wymierzenia kary oraz oceny, czy waga naruszenia prawa jest znikoma lub czy zaprzestano naruszania prawa).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż administracyjne kary pieniężne są określane odmiennie w różnych aktach prawnych i, dostrzegając to zróżnicowanie, ustawodawca w art. 189b k.p.a. zdefiniował pojęcie administracyjnej kary pieniężnej, do której zastosowanie mogą mieć przepisy działu IVa k.p.a. Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Kara pieniężna z art. 236d ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska niewątpliwie wypełnia te przesłanki, a zatem dział IVa k.p.a. ma do niej zastosowanie w określonym tam zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż wprowadzając dział IVa k.p.a., ustawodawca przewidział następującą konstrukcję prawną: przepisy tego działu mają zastosowanie do wszystkich, zdefiniowanych wyżej administracyjnych kar pieniężnych, o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odrębnych. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie kwestie muszą zostać uregulowane w przepisach odrębnych, żeby wyłączone zostało stosowania działu IVa k.p.a

Wynika to z art. 189a par. 2 k.p.a, zgodnie z którym w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Oznacza to, że uregulowanie jednej z powyższych kwestii w przepisach odrębnych wyłącza stosowanie działu IVa k.p.a. Istotą odpowiedzialności administracyjnej jest jej zobiektywizowanie, a więc co do zasady jest nakładana w przypadku spełnienia przesłanek określonych w odpowiednim przepisie prawa oraz jest niezależna od okoliczności jej towarzyszących, w tym przede wszystkim zawinienia strony. To właśnie z tego powodu ustawodawca przewidział określone rozwiązania prawne pozwalające na odstąpienie od wymierzenia kary, ulgi w jej spłacie, a także przypadki, w których kara nie może już być wymierzona lub egzekwowana. Większość administracyjnych kar pieniężnych ma charakter obligatoryjny, a ewentualne miarkowanie możliwe jest w granicach wyznaczonych przepisami ustawy. Nie wyklucza to jednak zastosowania art. 189f par. 1 pkt 1 k.p.a, o ile oczywiście spełnione są przesłanki wynikające z tej normy.

► Sprawa nr 4: Wyrok WSA w Warszawie z 24 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1900/20 (orzeczenie nieprawomocne)

Stan faktyczny

Małżonkowie są współwłaścicielami wieży pałacowej wpisanej do rejestru zabytków, stanowiącej pozostałość po nieistniejącym już pałacu. Współwłaściciel wieży po przeprowadzonej kontroli otrzymał zalecenia, w ramach których został zobowiązany do wykonania szeregu prac, m.in.: usunięcia luźnych i odspojonych fragmentów tynków z elewacji zewnętrznych budynku, a także usunięcie wszystkich luźnych elementów stanowiących zagrożenie dalszym powaleniem i uszkodzeniem konstrukcji wieży. Kolejna kontrola wykazała, że nie wykonano powyższych zaleceń oraz stan obiektu pogarsza się, co może to świadczyć o braku prawidłowej opieki nad terenem przy zabytkowej wieży. W rezultacie wojewódzki konserwator zabytków (WKZ) wymierzył dwukrotnie (na każdego z małżonków oddzielnie) administracyjną karę pieniężną w wysokości po 20 000,00 zł ze względu na niewykonanie zaleceń pokontrolnych. Współwłaściciel wieży nie zgodził się z powyższą decyzją i wskazał, że organ naruszył art. 189f k.p.a., przyjmując, że nie jest możliwe odstąpienie od wymierzenia kary oraz art. 7 i art. 77 par. 1 w zw. z art. 189d pkt 5 i 7 k.p.a., a także art. 189e k.p.a. poprzez brak przyjęcia, że do naruszenia prawa doszło na skutek siły wyższej, w sytuacji gdy przewlekłą i śmiertelną chorobę nowotworową trzustki współwłaściciela wieży należało uznać za takie zdarzenie. Do odwołania załączono szpitalną dokumentację medyczną dotyczącą stanu zdrowia z 2016 r. i z 2019 r. oraz orzeczenie o stwierdzeniu stopnia niepełnosprawności. Minister kultury i dziedzictwa narodowego po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy decyzję WKZ.

Stanowisko WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że art. 107e ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840) przewiduje, że niewykonanie zaleceń pokontrolnych wbrew obowiązkowi ustalonemu przez organ podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 50 000 zł. Jeśli więc organ wydał dwie równolegle decyzje, nakładające kary pieniężne w wysokości po 20 000 zł, to znaczy, że w sprawie nie doszło do żadnego miarkowania wysokości kary, ponieważ kwota 40 000 zł sięga niemal ustawowego maksimum wysokości kary. W niniejszej sprawie, w ocenie WSA, mamy więc do czynienia ze zwykłym fiskalizmem powiązanym z art. 83b ust. 3 ustawy o zabytkach, a nie z rzetelnym zastosowaniem art. 189d k.p.a.

Zgodnie z art. 189d k.p.a. organ I instancji mógł i powinien wziąć pod uwagę takie okoliczności, jak:

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Zatem zgodnie z powyżej przywołanym art. 189d pkt 7 k.p.a., wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę - w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. W niniejszej sprawie organy natomiast pominęły całkowicie informacje wynikające z przedłożonej dokumentacji medycznej. Poza tym sąd zwrócił uwagę, że ocena „bezduszności organu” nie wynika z przepisów ustawy, co nie zmienia tego, że jako ocena etyczna działania organu administracji może i bywa brana pod uwagę przez sądy administracyjne.

► Sprawa nr 5: Wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 309/21

Stan faktyczny

Wojewódzki inspektor ochrony środowiska (WIOŚ) przeprowadził kontrolę prowadzonej przez spółkę działalności pod kątem przestrzegania przepisów prawa i rozstrzygnięć indywidualnych w zakresie ochrony środowiska. W trakcie kontroli składowiska odpadów WIOŚ stwierdził, że spółka posiada decyzję marszałka województwa udzielającej zgody na zamknięcie składowiska odpadów oraz że spółka zakończyła składowanie odpadów w maju 2016 r. Spółka natomiast nie zrealizowała warunków decyzji zezwalającej na zamknięcie składowiska przewidzianych na rok 2016. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami WIOŚ wydał decyzję wymierzającą karę pieniężną w wysokości 50 000 zł za przetwarzanie odpadów poprzez odzysk poza instalacjami i urządzeniami. Od tej decyzji spółka złożyła odwołanie do głównego inspektora ochrony środowiska, który zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Następnie WSA oddalił skargę spółki na decyzję GIOŚ, stąd spółka wniosła skargę kasacyjną.

Stanowisko NSA

Podstawą wymierzenia skarżącej spółce administracyjnej kary pieniężnej był art. 194 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 oraz art. 199 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2002 r. poz. 699), zgodnie z którymi to przepisami administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41. Wysokość tej kary określono w art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach, gdzie wskazano, iż kara ta wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Co istotne, decyzja o wymierzeniu przedmiotowej kary ma charakter obligatoryjny, a nie uznaniowy. Uznaniowy charakter ma natomiast wysokość kary, jednakże nie ma ona charakteru dowolnego, bowiem musi się mieścić w granicach określonych przez ustawodawcę w przepisie art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach.

Spółka, pomimo że zakończyła składowanie odpadów w maju 2016 r., nie zrealizowała warunków decyzji zezwalającej na zamknięcie składowiska przewidzianych na rok 2016. W opinii NSA w takiej sytuacji trafnie uznano, że przyjmując odpady na składowisko, dla którego wydano zgodę na zamknięcie, spółka prowadziła przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Przekraczając zakres posiadanych uprawnień, spółka powinna liczyć się z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza że kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiega naruszeniom w zakresie zagospodarowania odpadami w celu ochrony środowiska naturalnego.

Przesłanki ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, wynikają z art. 199 tego aktu prawnego, zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności, a także bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Z treści tego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że stanowi on wyłącznie dyrektywę ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej w granicach wskazanych przez właściwe dla danej kary przepisy. Nie może natomiast stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej karty pieniężnej, ponieważ ta opiera się na kryteriach zobiektywizowanych, w tym przypadku na przesłance naruszenia polegającego na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Ustalając wysokość kary, organ działa w granicach uznania administracyjnego. Jeżeli zatem wymierzy administracyjną karę pieniężną w kwocie nie mniejszej i nie większej niż to przewidują stosowne przepisy, a jednocześnie uzasadni wysokość tej kary przez odniesienie do określonych okoliczności sprawy, uwzględniając przy tym przesłanki z art. 199 ustawy o odpadach, to brak jest podstaw do kwestionowania tego rodzaju oceny w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Sąd administracyjny ocenia w takim przypadku jedynie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. ©℗

Agata Wencel-Socha, radca prawny

Kary administracyjne w wybranych aktach prawnych

ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

Jedną z ustaw, która przewiduje możliwość nakładania administracyjnych kar pieniężnych, jest ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888; ost. zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2151; dalej: u.c.p.g.). Ustawodawca przewidział tam szereg kar pieniężnych, które nakładane są m.in. na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne, i w ściśle określonych przypadkach dopuszcza możliwość miarkowania tych kar, zupełnie nie regulując tej kwestii co do pozostałych kar wymienionych w ustawie.

Ważne Omawiana ustawa w części, w której uregulowane zostały zasady wymierzania kar administracyjnych, stanowi szczególne rozwiązanie w stosunku do ogólnych zasad wymierzania administracyjnych kar pieniężnych określonych w k.p.a. - i w takim przypadku przepisy kodeksu nie mają zastosowania.

Należy jednak się zastanowić, czy na pewno ogólne reguły wymierzania administracyjnych kar pieniężnych przewidziane w k.p.a. nie będą miały w ogóle zastosowania do kar wymierzanych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mając na uwadze to, że co do części kar ustawa ta w ogóle nie przewiduje reguł ich ustalania.

Miarkowanie wymierzonej kary

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 9zc ust. 1 wskazuje, kiedy możliwe jest miarkowanie kar pieniężnych. Z przepisu tego wynika, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. A chodzi tu m.in. o kary za nieprawidłowe mieszanie odpadów, nieprzekazywanie odpadów do instalacji komunalnej czy przekazywanie nierzetelnych sprawozdań.

Ważne Wskazany wyżej przepis wymienia zamknięty katalog uchybień, w przypadku których organ może miarkować wysokość kar pieniężnych. Stąd też każda inna kara wskazana w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest karą, której organ nie może miarkować w oparciu o art. 9zc ust. 1 u.c.p.g.

Odpady do ponownego użycia i recyklingu

Karą niemieszczącą się w katalogu kar z art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. jest m.in. kara za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z danego terenu. Kara ta wynika z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., który stanowi, że: przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g, podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Zatem jest to kara, której miarkowania lub odstąpienia od jej wymierzenia nie przewiduje ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niemniej jednak nie można uznać, że w takim przypadku w ogóle nie można tych instytucji zastosować - o czym dalej.

Zasady ogólne

Mając na uwadze treść art. 189a par. 2 k.p.a. (stanowi on, że przepisy działu IVa k.p.a., tj. o karach administracyjnych; nie znajdują zastosowania, gdy instytucje zawarte w tym dziale są uregulowane w innych ustawach) można by dojść do przekonania, że z uwagi na fakt uregulowania kary w innej ustawie (w tym przypadku chodzi o ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) przepisy ogólne k.p.a. w omawianym zakresie nie będą miały zastosowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ww. przepis stanowi klasyczną realizację jednej z podstawowych zasad wykładni prawa, tj. zasadę lex speciali derogat legi generali, którą można sprowadzić do zdania: prawo o większym stopniu szczegółowości należy stosować przed prawem ogólniejszym. Nie ulega także wątpliwości, że u.c.p.g. jest ustawą szczególną w stosunku do k.p.a. Tym samym pobieżna analiza i zestawienie tych ustaw mogłoby prowadzić do wniosku, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do kar nałożonych na podstawie u.c.p.g. Nic bardziej mylnego.

Szczegółowa i dogłębna analiza przepisów obu tych aktów prawnych prowadzi do wniosku, że u.c.p.g. nie zawiera uregulowań dotyczących odstąpienia od wymierzenia kary w zakresie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. i tym samym prawidłowym będzie zastosowanie w tym przypadku reguł ogólnych wynikających z k.p.a.

Ważne Do kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu, której miarkowania lub odstąpienia od jej wymierzenia nie przewiduje ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zastosowanie mają reguły ogólne wymierzania kar administracyjnych wynikające z k.pa.

Kiedy zastosowanie ma k.p.a.

Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje m.in. możliwość odstąpienia od wymierzenia kary czy udzielenia ulgi w jej spłacie. Należy jednak w pierwszej kolejności się zastanowić, jaką ulgę można zastosować w przypadku wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu przez podmioty zobowiązane do ich osiągnięcia. W tym kontekście ważny jest sposób liczenia tej kary. A oblicza się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 1973; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2269) i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.). Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że zasady obliczania kary są ściśle określone - ustawodawca nie wskazał widełek kwot, w jakich zakresie mógłby działać organ, nie wskazał także alternatywy w postaci karania lub odstąpienia od karania, zatem organ przy wymierzaniu tej kary nie ma podstaw do jej miarkowania.

Ważne w przypadku administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podmiot za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu organ nie ma podstaw do miarkowania kary na podstawie art. 189d k.p.a.

Nie oznacza to, że zastosowania nie będą mogły znaleźć inne przepisy k.p.a. Na uwagę zasługuje zasada wyrażona w art. 189f k.p.a., która w określonych sytuacjach zobowiązuje organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. I ten przepis powinien znaleźć zastosowanie w przypadku kary za nieosiągnięcie poziomów recyklingu w danym roku.

Ważne W tym przypadku mamy do czynienia z obligatoryjnym charakterem zastosowania odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - wykazanie jednej z przesłanek określonych w art. 189f par. 1 pkt 1 k.p.a. obliguje organ do odstąpienia od nałożenia kary.

Co wynika z praktyki

Mając na uwadze powyższe rozważania, nie powinno budzić wątpliwości, że w przypadku administracyjnej kary pieniężnej, wymierzanej za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu, ma zastosowanie art. 189f k.p.a. i możliwe jest - w uzasadnionych przypadkach - odstąpienie od wymierzenia kary. Organy administracji publicznej przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw jednak całkowicie pomijają tę okoliczność i wręcz bezrefleksyjnie przyjmują, bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, że podmioty, które nie osiągnęły wymaganych poziomów recyklingu nie spełniają przesłanek wskazanych w art. 189f k.p.a. i tym samym nie zachodzi podstawa do odstąpienia od wymierzenia kary. Tymczasem możliwość zastosowania instytucji z art. 189f k.p.a. ma o tyle istotne znaczenie w tego rodzaju sprawach, że niejednokrotnie zdarza się tak, że podmioty zobowiązane do osiągnięcia określonych poziomów recyklingu nie są w stanie tego dokonać z uwagi na okoliczności lub zdarzenia, na które zupełnie nie mają wpływu. W takich przypadkach sankcje administracyjne jawią się jako zupełnie absolutne i generalne, a przez to często niesprawiedliwe.

Z praktyki wynika, że podmioty, które zobowiązane są do osiągania wskazanych w ustawie poziomów recyklingu, często nie są w stanie ich osiągnąć przede wszystkim z uwagi na: liczbę zawartych umów na odbiór odpadów, ilość zebranych odpadów, jakość i rodzaj odpadów, jak również specyfikę danego miejsca, z którego odpady są odbierane. Nie bez znaczenia powinno być również to, że w ostatnim czasie z uwagi na pandemię koronawirusa ilość odpadów odbieranych z danych miejsc mogła się diametralnie zmienić - dobrym przykładem mogą tu być chociażby miejsca pracy, które z uwagi na panującą pandemię przeszły na pracę zdalną - a co za tym idzie, nie produkowały takiej ilości odpadów, jakiej można byłoby się spodziewać przy normalnie funkcjonującym przedsiębiorstwie.

Wszystkie te okoliczności - o ile podmiot, na którego nałożona została kara pieniężna w sposób dostateczny, je wykaże - organ powinien wziąć pod uwagę przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw. Reasumując: organ administracji powinien rozważyć wszelkie okoliczności przedstawione przez stronę w ramach pełnego merytorycznego rozpoznania sprawy i sprawdzić, czy w sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. Powinien też ocenić, czy podmiot, na którego została nałożona administracyjna kara pieniężna, miał obiektywną możliwość wywiązania się z ustawowego obowiązku polegającego na osiągnięciu wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i czy w konsekwencji zachodzą przesłanki do wymierzenia kary, czy też do odstąpienia od jej wymierzenia. [ramka] ©℗

Stanowiska sądów administracyjnych

▶ WSA w Krakowie, wyrok z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1648/17:

Artykuł 9x ust. 2 u.c.p.g. nie przewiduje badania zawinienia jako przesłanki odpowiedzialności, co powoduje, że organ zwolniony jest od badania tej okoliczności z urzędu. W sytuacji jednak, gdy osoba zagrożona karą nie mogła osiągnąć danego poziomu recyklingu bądź spełnienia pozostałych wymagań określonych w art. 9g u.c.p.g. z powodów, za które nie ponosi odpowiedzialności, może dojść do odstąpienia od wymierzenia kary. W ocenie sądu bowiem odpowiedzialność obiektywna na gruncie wspomnianego przepisu nie jest i być nie może odpowiedzialnością absolutną. Oznacza to w tym przypadku tyle, że organ nie zajmuje się badaniem strony subiektywnej z urzędu, zatem istnieje tu swoiste domniemanie winy. Jednakże domniemanie to może być obalone przez podmiot zainteresowany.

▶ WSA w Łodzi, wyrok z 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 964/18:

Artykuł 189f par. 1 k.p.a. ma zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 181 par. 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych m.in. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (pkt 1) czy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (pkt. 2), przepisów niniejszego działu (k.p.a.) w tym zakresie nie stosuje się. W ustawie u.c.p.g. nie uregulowano przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, zatem instytucja odstąpienia od nałożenia kary znajduje zastosowanie.

▶ WSA w Gdańsku, wyrok z 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 98/20:

W u.c.p.g. nie uregulowano przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, zatem instytucja odstąpienia od nałożenia kary znajduje tu zastosowanie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zatem ocenić, czy w sprawie zaistniały przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określone w art. 189f k.p.a. ©℗

USTAWA O OCHRONIE PRZYRODY

Przykładem dość kompleksowej regulacji w zakresie kar pieniężnych o charakterze administracyjnym są także przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 916, dalej: ustawa o ochronie przyrody), odnoszące się do usunięcia drzewa bez wymaganego prawem zezwolenia, uszkodzenia drzewa lub jego zniszczenia.

Chodzi tutaj przede wszystkim o art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:

A. usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia (art. 88 ust. 1 pkt 1);

B. usunięcia drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 1 pkt 2);

C. usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16 (art. 88 ust. 1 pkt 5);

D. usunięcia drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, tj. na potrzeby niezwiązane z działalnością gospodarczą (art. 88 ust. 1 pkt 6);

E. usunięcie drzewa przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8 (art. 88 ust. 1 pkt 6);

F. zniszczenie drzewa lub krzewu (art. 88 ust. 1 pkt 3);

G. uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa (art. 88 ust. 1 pkt 4).

Ustawodawca dość precyzyjnie wskazuje przypadki stanowiące postawę wymierzenia kary.

Ważne Regulacji dotyczących wymierzania kar pieniężnych nie stosuje się do drzew i krzewów, o których mowa w art. 83f ust. 1 pkt 1-3 i 3b-15 ustawy o ochronie przyrody, tj. kazuistycznie wskazanych przypadków, w których nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu.

► Zasada: uzyskanie zezwolenia

Zasadą jest, że usunięcia drzewa lub krzewu następuje po uzyskaniu zezwolenia na jego usunięcie (art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Przypadki, gdy uzyskanie takiego zezwolenia nie jest konieczne, muszą wynikać wprost z ustawy. Niekiedy obowiązek uzyskania zezwolenia zastąpiony jest obowiązkiem dokonania zgłoszenia.

Uzyskanie zezwolenia nie jest wymagane przykładowo w przypadkach usunięcia (art. 83f ust. 1 ustawy):

a) krzewu albo krzewów rosnących w skupisku, o powierzchni do 25 mkw.;

b) krzewów na terenach pokrytych roślinnością pełniącą funkcje ozdobne, urządzoną pod względem rozmieszczenia i doboru gatunków posadzonych roślin, z wyłączeniem krzewów w pasie drogowym drogi publicznej, na terenie nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków oraz na terenach zieleni;

c) drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza:

- 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego,

- 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego,

- 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew;

d) drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego;

e) drzew lub krzewów owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków lub na terenach zieleni;

f) drzew lub krzewów usuwanych z obszaru parku narodowego lub rezerwatu przyrody nieobjętego ochroną krajobrazową.

Zgodnie z regułami wykładni przepisów prawa, wszelkie przypadki wyłączeń od stosowania zakazu uzyskania zezwolenia należy interpretować ściśle.

Definicje

▶ Drzewo: wieloletnia roślina o zdrewniałym jednym pędzie głównym (pniu) albo zdrewniałych kilku pędach głównych i gałęziach tworzących koronę w jakimkolwiek okresie podczas rozwoju rośliny.

▶ Krzew: wieloletnia roślina rozgałęziająca się na wiele równorzędnych zdrewniałych pędów, nietworząca pnia ani korony, niebędąca pnączem.

►Brak zgody posiadacza nieruchomości

Z wyroku WSA w Gdańsku z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 478/19, wynika, że aby obarczyć odpowiedzialnością z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody określoną osobę, trzeba wykazać, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy działaniem tego podmiotu a zniszczeniem drzew lub krzewów. Jeżeli natomiast drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy właściciela i w sposób, któremu nie mógł zapobiec, wtedy właściciel nieruchomości odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie ponosi. Podobnie należy ocenić okoliczność jednoznacznego przekroczenia zakresu udzielonej zgody właściciela nieruchomości, skutkiem czego doszło do zniszczenia drzewa w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy.

Karę pieniężną zasadniczo nakłada się na posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody), jednakże ustawa ta w art. 88 ust. 1 pkt 2 wskazuje na podstawę ukarania także innej osoby, która usunięcia drzewa dokonała bez zgody posiadacza nieruchomości, na której drzewo rosło. Tę samą regułę odpowiedzialności należy stosować do uszkodzenia lub zniszczenia drzewa. Artykuł 88 ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody umożliwia pociągnięcie do odpowiedzialności za usunięcie drzew także podmiotów innych niż posiadacze nieruchomości. A zatem z wyżej wymienionych przepisów wynika, że karę za wycinkę drzewa można nałożyć także na inne podmioty niż te (art. 83 ustawy), które uprawnione są do wystąpienia z wnioskiem o usunięcie drzewa. Tak stwierdził NSA w wyroku z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2344/17.

►Usunięcie drzew w celach prywatnych pomimo sprzeciwu bądź w czasie biegu terminu do złożenia sprzeciwu

Odstępstwem od zasady uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew jest konieczność dokonania zgłoszenia zaplanowanej wycinki. Kara za usunięcie drzewa bez zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, dotyczy usunięcia drzew, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. W przypadku usunięcia drzew w ww. okolicznościach właściciel nieruchomości jest obowiązany dokonać zgłoszenia do właściwego organu zamiaru usunięcia drzewa, jeżeli obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 5 cm przekracza: a) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego; b) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego; c) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew.

W przypadku dokonania takiego zgłoszenia właściwy organ dokonuje oględzin. W terminie 14 dni od dnia oględzin organ ten może w drodze decyzji administracyjnej wnieść sprzeciw. Usunięcie drzewa może nastąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 83f ust. 8 ustawy o ochronie przyrody). Usunięcie drzewa przed tym terminem jest niezgodne z prawem i skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej - tak samo jak usunięcie drzewa pomimo wniesienia sprzeciwu. Wydanie ostatecznego sprzeciwu stanowi podstawę wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa (art. 83f ust. 16 ustawy o ochronie przyrody). W takim przypadku nie ma jednakże obowiązku uiszczenia opłaty. Usunięcie drzewa w omówionych powyżej warunkach - mimo iż nie wymaga uzyskania zezwolenia, a jedynie zgłoszenia - może skutkować wymierzeniem kary pieniężnej.

►Uszkodzenie a zniszczenie drzew lub krzewu

Kara pieniężna może być także wymierzona za zniszczenie drzewa lub krzewu lub w przypadku uszkodzenia drzewa spowodowanego wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa. Na gruncie omawianych przepisów konieczne jest zatem zdefiniowanie uszkodzenia i zniszczenia drzew (krzewu).

Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30 proc. korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż:

a) usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych,

b) utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa,

c) wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa.

- stanowi uszkodzenie drzewa (art. 87a ust. 4 ustawy o ochronie przyrody).

Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50 proc. korony w warunkach wskazanych powyżej stanowi z kolei zniszczenie drzewa (art. 87a ust. 5 ustawy o ochronie przyrody).

Omawiane przepisy nie wskazują na karę pieniężną w razie uszkodzenia krzewu, uszkodzenia drzewa w razie wykonania prac poza obrębem korony drzewa czy uszkodzenia drzewa wynikającego z innych przyczyn niż wykonywania prac związanych z drzewem. Wojewódzki sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 478/19, wskazał, że korona nie jest jedyną częścią składową drzewa, jako że oprócz tego drzewo tworzą: pień oraz bryła korzeniowa. W konsekwencji, mówiąc o uszkodzeniu drzewa, należy uwzględnić także prace przeprowadzane w obrębie pnia i bryły korzeniowej. W związku z tym za prace przeprowadzone w obrębie pnia, bez względu na ich zakres, przewidziana jest odpowiedzialność za zniszczenie drzewa.

Jeżeli prace przeprowadzane w obrębie korony drzewa przekraczają zakres 30 proc. jej powierzchni, możemy mówić o uszkodzeniu drzewa, które uzasadnia pociągnięcie do odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, zatem tym bardziej pozbawienie drzewa całej korony należy ocenić w kategoriach zniszczenia drzewa, o jakim mowa w art. 88 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy.

Wymierzanie kary pieniężnej i…

Usunięcie drzewa jest zasadniczo związane z koniecznością uiszczenia opłaty, która ściśle wynika z przepisów wykonawczych wydanych do ustawy o ochronie przyrody. Wysokość tej opłaty ma znaczenie dla określenia wysokości kary pieniężnej w razie dokonanie usunięcia, zniszczenia lub uszkodzenia drzewa niezgodnie z przepisami, co zostało powyżej opisane. Uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie wymierzenia kary stała się ostateczna. W przypadku kary za zniszczenie drzewa lub krzewu termin płatności kary odracza się na okres pięciu lat, jeżeli stopień zniszczenia drzewa lub krzewu nie wyklucza zachowania jego żywotności. Odroczenie terminu płatności kar wymierzonych za zniszczenie korony drzewa dotyczy 70 proc. wysokości kary.

Ustawa przewiduje także inne przypadki odroczenia uiszczenia opłaty, umorzenia opłaty oraz rozłożenia opłaty na raty.

…jej wysokość

Administracyjną karę pieniężną za niezgodne z prawem usunięcie drzew (poza przypadkami drzew, o których mowa w art. 83f ust. 1 pkt 1-3 i 3b-15 ustawy o ochronie przyrody) ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, jaka byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było.

W przypadku ustalania kary pieniężnej za uszkodzenie drzewa karę taką ustala się w wysokości opłaty za usunięcie drzewa pomnożonej przez 0,6. Istotne są także zasady ustalania parametrów drzewa lub krzewu, którego dotyczy kara pieniężna. Ustalenie opłaty za usunięcie drzewa związane jest z obwodem i gatunkiem drzewa - i te same okoliczności decydują o wysokości kary pieniężnej. Natomiast jeżeli ustalenie obwodu lub gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50 proc. Takie powiększenie parametrów drzewa (jako sposób ustalenia faktów w sprawie) wprost wpływa także na wysokość wymierzonej kary pieniężnej.

Ustawodawca przewidział także regułę ustalania faktów na korzyść adresata decyzji. Jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10 proc. Z kolei w przypadku usunięcia drzewa lub krzewu obumarłego albo nierokującego szansy na przeżycie, złomu lub wywrotu, wysokość administracyjnej kary pieniężnej obniża się o 50 proc.

Warto także wskazać, że należność z tytułu administracyjnej kary pieniężnej przedawnia się po upływie pięciu lat od końca roku, w którym upłynął termin płatności. (O przedawnieniu administracyjnym szerzej na s. C3).

Kary za usunięcie drzew lub krzewów wbrew przepisom ustawy, ale także za ich uszkodzenie bądź zniszczenie, są bardzo dolegliwą sankcją, zwłaszcza gdy chodzi o duże drzewa. Sankcje te urastają do naprawdę wysokich kwot, nawet rzędu kilkunastu tysięcy złotych w przypadku usunięcia np. wielu okazałych drzew z terenu przeznaczonego pod inwestycję budowlaną, gdy dojdzie do błędnego zinterpretowania przez wykonawcę prac wycinkowych treści zezwolenia na wycinkę - i w konsekwencji usunięcia drzew, na które zezwolenia nie uzyskano. Sytuacje takie zdarzają się wcale nie tak rzadko.

Ważne! Wysokość opłat określa rozporządzenie ministra środowiska z 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz.U. z 2017 r. poz. 1330).©℗

ustawa - prawo budowlane

Prawo budowlane zawiera przepisy, mocą których właściwy organ nadzoru budowlanego może nałożyć karę pieniężną za niewykonanie lub nieprawidłowe wykonanie obowiązków nałożonych przez tę ustawę. Zgodnie z art. 59f ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 88; dalej: prawo budowlane) w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie:

zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;
zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym w zakresie:

- charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

- wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

- geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

- wykonania urządzeń budowlanych,

- wykonania instalacji zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem,

- zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

spełnienia warunków wskazanych w art. 55 ust. 1b prawa budowlanego, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych;
wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;
w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;
uporządkowania terenu budowy

wymierza się inwestorowi karę stanowiącą iloczyn: stawki opłaty (s) - w wysokości 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), które to parametry - (k) i (w) - zostały określone w załączniku do ustawy - Prawo budowlane.

Przykład

Jak obliczyć

Za istotne odstępstwo od projektu budowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria I) o powierzchni 120 mkw. (w), sposób obliczenia i wysokość kary przedstawia się następująco: (s)500 x (k)2,0 x (w)1,0 = 1000 zł

Dotkliwość tę zwiększa zasada, według której kara stanowi sumę kar obliczonych za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Co istotne w praktyce, za taką nieprawidłowość uznaje się również nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego, jeżeli nie zostało ono zgłoszone

i udokumentowane zgodnie z art. 36a ust. 6 prawa budowlanego. Wydaje się przy tym, że zwrotu „każda stwierdzona nieprawidłowość” nie należy rozumieć dosłownie, gdyż choćby w przypadku odstępstwa od projektu budowlanego np. w zakresie szerokości obiektu, zmieni się także jego powierzchnia zabudowy i jako racjonalne jawi się nałożenie w takim przypadku na inwestora kary jedynie za jedną nieprawidłowość.

Ponadto w sytuacji, gdy w skład obiektu budowlanego (z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego) wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. Dodatkowo w przypadku nałożenia ww. kary pieniężnej organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza w odpowiednim zakresie postępowanie, o którym mowa w art. 51 prawa budowlanego, tj. postępowanie naprawcze.

Nielegalne użytkowanie obiektu

Prawo budowlane przewiduje również kwalifikowaną formę naruszenia przepisów, która zwiększa już i tak dotkliwe konsekwencje wystąpienia przeciwko nim. Chodzi o przypadek, w którym inwestor lub właściciel mimo stwierdzenia przez organ użytkowania obiektu budowlanego bez złożenia stosownego zawiadomienia albo uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i pouczeniu w tym zakresie, nadal użytkuje obiekt. Co istotne, kara ta nie może być nakładana w sytuacji, gdy obiekt budowlany lub jego część stanowi samowolę budowlaną. Za ów delikt administracyjny ustawodawca przewidział karę pieniężną obliczaną za pomocą wzoru opisanego w art. 59f prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty przyjętej do wyliczenia kary (s) podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu - aktualnie do wartości 5000 zł. Podwyższenie stawki (s) ma charakter obligatoryjny i wartość ta nie może być zmieniona według uznania organu. Kara ta może być nakładana wielokrotnie, z tym zastrzeżeniem, że dla obliczenia wysokości kolejnych kar współczynnik (s) przyjmuje się wartość podwyższoną pięciokrotnie, czyli aktualnie 2500 zł. Nadto ustawodawca określił, że kolejne kary nie mogą być nakładane częściej aniżeli po upływie 30 dni od wydania ostatniego postanowienia nakładającego karę za opisywany delikt. Dodać należy, że do nałożenia kolejnej kary wystarczy samo uprzednie wydanie postanowienia o nałożeniu kary i upływ 30 dni od jego wydania, gdyż ustawodawca nie zawarł wymogu, by na dzień nałożenia kolejnej kary miało mieć ono cechę ostateczności.

Przykład

Jak obliczyć

Za pierwsze stwierdzone nielegalne użytkowanie budynku magazynowego (kategoria XVIII) o kubaturze powyżej 2500 m sześc. (w) sposób obliczenia i wysokość kary przedstawia się następująco: (s) 5000 x (k)10,0 x (w) 1,5 = 75 000 zł©℗

ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

W przeciwieństwie do przepisów prawa budowlanego ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840) posiada formalnie wyodrębnioną część w postaci rozdziału 10a zatytułowanego „Administracyjne kary pieniężne”. Wskazuje on na kilka rodzajów deliktów administracyjnych, za które odpowiedzialność może ponieść stosunkowo szeroki krąg podmiotów.

Naruszenie obowiązków informacyjnych

Pierwszym wymienionym w rozdziale 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami deliktem jest naruszenie obowiązków informacyjnych przez właściciela lub posiadacza zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa albo wpisanego do rejestru lub innego zabytku znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Obowiązek ten to powiadomienie odpowiednio ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego albo wojewódzkiego konserwatora zabytków o:

1) uszkodzeniu, zniszczeniu, zaginięciu lub kradzieży zabytku, nie później niż w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o wystąpieniu zdarzenia;

2) zagrożeniu dla zabytku, nie później niż w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o wystąpieniu zagrożenia;

3) zmianie miejsca przechowania zabytku ruchomego, w terminie miesiąca od dnia nastąpienia tej zmiany;

4) zmianach dotyczących stanu prawnego zabytku, nie później niż w terminie miesiąca od dnia ich wystąpienia lub powzięcia o nich wiadomości.

Do organów właściwych do powiadomienia należą:

minister kultury i dziedzictwa narodowego - w zakresie zabytków wpisanych na Listę Skarbów Dziedzictwa,
wojewódzki konserwator zabytków - w zakresie zabytku znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Przesłanką wystarczającą do nałożenia ww. kar jest upływ terminu na powiadomienie właściwego organu. Z treści art. 107a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że karę taką można nałożyć jednorazowo.

Sankcją za niewykonanie ww. obowiązku jest kara pieniężna w wysokości od 500 do 2000 zł. Organem właściwym do nałożenia kary jest organ ochrony zabytków, którego zobowiązany winien był o wystąpieniu danych okoliczności powiadomić.

Naruszenie przepisów o przywozie zabytku na terytorium RP

Kolejnym deliktem administracyjnym funkcjonującym na gruncie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest naruszenie przepisów o przywozie zabytku na terytorium RP. Zgodnie z art. 107b ww. ustawy osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która otrzymała pozwolenie na czasowy wywóz zabytku za granicę, a która w terminie 14 dni od dnia upływu ważności tego pozwolenia nie powiadomiła właściwego organu o przywiezieniu zabytku na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 2000 zł. Tej samej karze podlega jednostka organizacyjna, która w przypadku, o którym mowa w art. 56a ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (przywóz zabytku na terytorium RP w przypadku odmowy lub pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o kolejne pozwolenie na wywóz), w terminie 14 dni od dnia przywiezienia zabytku na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie powiadomiła wojewódzkiego konserwatora zabytków o przywiezieniu tego zabytku. Zauważyć należy, że ust. 2 art. 107b w przeciwieństwie do ust. 1 art. 107b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wymienia jako podmiotu mogącego ponieść odpowiedzialność administracyjną osoby fizycznej, co wydaje się zwykłym przeoczeniem powstałym w procesie legislacyjnym i w ocenie autora niniejszego artykułu nie ma przeszkód, by karę, o której mowa w ust. 2, nałożyć na osobę fizyczną, skoro w myśl art. 56a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami osoba fizyczna może się ubiegać o wydanie kolejnego pozwolenia na wywóz zabytku. Karę pieniężną nakłada w drodze decyzji organ, który wydał pozwolenie na wywóz zabytku za granicę.

Uniemożliwianie lub utrudnianie dostępu do zabytku

Zgodnie z treścią art. 107c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która uniemożliwia lub utrudnia dostęp do zabytku organowi ochrony zabytków, wykonującemu uprawnienia wynikające z ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 2000 zł. Oznacza to, że podmiotem mogącym ponieść odpowiedzialność administracyjną za ten delikt jest nie tylko właściciel lub posiadacz zabytku, lecz także każda osoba fizyczna czy jednostka organizacyjna, która uniemożliwia lub utrudnia organowi dostęp do zabytku.

Omawianą karę pieniężną nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, któremu uniemożliwiono lub utrudniono dostęp do zabytku.

Podejmowanie działań bez pozwolenia lub wbrew pozwoleniu konserwatorskiemu

Artykuł 107d ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami sankcjonuje podejmowanie działań bez pozwolenia lub wbrew pozwoleniu konserwatorskiemu wydawanemu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Działania objęte przedmiotowym deliktem opisane są w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 i zalicza się do nich: prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru, prowadzenie badań architektonicznych zabytku wpisanego do rejestru, prowadzenie badań archeologicznych. Wysokość kary przewidziana przez ustawodawcę za ten delikt zawiera się w przedziale od 500 aż do 500 000 zł. Co istotne, przepis ten nie zawęża w jakikolwiek sposób podmiotów mogących ponieść tę odpowiedzialność, zatem kara taka może być nałożona na każdego, zarówno osobę fizyczną, jak i jednostkę organizacyjną, która podejmie się sankcjonowanych działań.

Artykuł 107d ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami sankcjonuje natomiast podejmowanie działań bez pozwolenia lub wbrew pozwoleniu wydanemu przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w stosunku do zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa w zakresie: prac konserwatorskich, prac restauratorskich, badań konserwatorskich. Kara za ten delikt, podobnie jak w przypadku zabytków objętych nadzorem wojewódzkiego konserwatora, może wynieść od 500 do 500 000 zł i również w tym wypadku krąg podmiotów zdolnych do poniesienia odpowiedzialności został zakreślony możliwie szeroko.

Przedmiotową karę nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia.

Sowisło Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych S.K.A.:

Pozostało 97% treści

Artykuł przeczytasz tylko z aktywną subskrypcją cyfrową

Kup dostęp
już od 9,90 zł za pierwszy miesiąc

Wybierz pakiet odpowiedni dla siebie i korzystaj codziennie!

Jesteś subskrybentem?
Zaloguj się

Artykuł przeczytasz tylko z aktywną subskrypcją cyfrową

Kup dostęp
już od 9,90 zł za pierwszy miesiąc

Nielimitowany dostęp do wszystkich treści, pełnego archiwum i e-poradników dla specjalistów:

na serwisie gazetaprawna.pl
w ramach wydania cyfrowego edgp.gazetaprawna.pl
w aplikacji DGP

Jesteś subskrybentem?
Zaloguj się

<span style="font-size:20px; color: #000000">Kup dostęp <br>już od <strong style="color: #FD0509">9,90 zł</strong> za pierwszy miesiąc</span>

Kup dostęp
już od 9,90 zł za pierwszy miesiąc

Nielimitowany dostęp do wszystkich treści, pełnego archiwum i e-poradników dla specjalistów:

na serwisie gazetaprawna.pl
w ramach wydania cyfrowego edgp.gazetaprawna.pl
w aplikacji DGP

Kup dostęp
już od 9,90 zł za pierwszy miesiąc

Ten artykuł jest dostępny tylko dla subskrybentów wersji cyfrowej DGP Premium.

Potrzebujesz więcej treści dla specjalistów? Szukasz kompleksowej informacji i wyjaśnień ekspertów dotyczących zmieniającego się prawa?
Wybierz wersję cyfrową DGP Premium z nielimitowanym dostępem do wszystkich treści (gazetaprawna.pl. edgp.gazetaprawna.pl, aplikacja DGP) i pełnym archiwum wydań.