Jak pisaliśmy w dodatku Samorząd i Administracja 18 maja („Wyrównanie ekwiwalentu w ochotniczych strażach pożarnych wciąż pod znakiem zapytania”, DGP nr 95), w gminach i wśród ekspertów nie ustają wątpliwości, czy to świadczenie przysługuje, od kiedy i na podstawie jakiej uchwały: nowej czy starej. Zamieszanie spowodowało to, że od 2022 r. obowiązuje nowa ustawa o ochotniczych strażach pożarnych (dalej: u.o.s.p), która uchyla dotychczasowe uchwały o wysokości ekwiwalentu, podjęte na podstawie art. 28 ustawy o ochronie pożarowej (dalej: u.o.p.) i daje samorządom pół roku na przygotowanie nowych. Nie wprowadza jednak okresu przejściowego. To budzi niepokój, jak wynagradzać ratowników OSP, zarówno gdy nowej uchwały jeszcze nie ma, jak i gdy została uchylona przez wojewodę, co nie zdarza się wcale rzadko. Spytaliśmy o to prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu Grzegorza Czarnockiego, a jego odpowiedzi zamieszczamy poniżej. ©℗
Stanowisko prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z 16 maja 2022 r. – wydane dla DGP*
DGP: Jakie są konsekwencje wypłaty ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP na podstawie nieobowiązującej uchwały?
W ocenie tutejszej Izby utrata mocy dotychczasowych przepisów nie spowodowała nieważności wcześniej podjętych uchwał na podstawie art. 28 u.o.p. Dlatego też strażacy ratownicy OSP uprawnieni są do otrzymywania ekwiwalentów na podstawie dotychczasowych uchwał do czasu podjęcia przez radę gminy nowej uchwały zgodnie z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i w terminie przewidzianym w art. 48 u.o.s.p. Podnieść jednak należy, że nie ma jednoznacznego stanowiska w przedmiotowej sprawie, również w poglądach prezentowanych przez poszczególne regionalne izby obrachunkowe. Wskazuje się bowiem również, że w ustawie o ochotniczych strażach pożarnych nie zawarto przepisów przejściowych dotyczących ekwiwalentów dla strażaków OSP, wobec czego przyjmuje się tezę, że w związku z art. 38 pkt 12 u.o.s.p. dotychczasowe uchwały utraciły moc obowiązującą 1 stycznia 2022 r. z uwagi na uchylenie podstawy prawnej do ich podjęcia.
DGP: Czy rady gmin mogą wydać uchwały z mocą wsteczną i na tej podstawie przyznać ww. świadczenie?
RIO: Również w sprawie możliwości podjęcia przez rady gmin uchwał z mocą wsteczną i na tej podstawie przyznawania ekwiwalentu dla strażaków OSP nie ma jednego stanowiska. Zaznaczyć przy tym należy, że uchwały te podlegają kognicji nadzorczej wojewody. Nie wkraczając w kompetencje przysługujące wojewodom, przywołać można, że w spotykanych uzasadnieniach uprawnienia do nadawania mocy wstecznej uchwałom rad gmin w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków OSP, tak aby obowiązywały one od 1 stycznia 2022 r., powołuje się art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461; dalej: u.o.a.n.), zgodnie z którym nie jest wyłączona możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Pamiętać jednak należy, że regułą jest norma zawarta w art. 4 ust. 1 u.o.a.n., w myśl której akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Tutejsza Izba zauważa jednak, że podjęcie uchwały w sprawie ekwiwalentu dla strażaków OSP z mocą wsteczną może budzić wątpliwości co do jej prawnej skuteczności. Ponadto w związku z zaprezentowanych powyżej stanowiskiem co do dalszego obowiązywania uchwał podjętych na podstawie przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej do chwili podjęcia nowych uchwał na podstawie obecnie obowiązujących przepisów brak jest konieczności do podejmowania uchwał ze wsteczną mocą obowiązującą.
DGP: Jakie są skutki wypłaty ekwiwalentu na podstawie uchwały rady gminy, która następnie została uchylona przez wojewodę?
RIO: W przypadku uchylenia nowej uchwały w mocy pozostać powinna uchwała podjęta na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów prawa. Niezależnie od tego zasadne wydaje się przywołanie regulacji ustawy z 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2459; dalej: k.c.) o bezpodstawnym wzbogaceniu i świadczeniu nienależnym, które również mogłyby nieć zastosowanie w przedmiotowej sytuacji. Wstępnie jednak powołać się należy na dotychczas wypracowane stanowisko w zakresie definicji „ekwiwalentu” na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.p., które nadal zachowuje swoją aktualność. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 1298/09) wyjaśnił, że ekwiwalent pieniężny, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.o.p., stanowi odpowiednik równy wartości pracy strażaka ochotnika na rzecz ochrony przeciwpożarowej. Nie jest on odpowiednikiem wynagrodzenia utraconego przez strażaka w związku z udziałem w działaniach ratowniczych lub szkoleniowych. Przepisy prawa dotyczące bezpodstawnego wzbogacenia zawarte zostały w art. 405 i nast. k.c. Jak wynika z art. 409 k.c., obowiązek wydania korzyści wygasa, jeżeli ten, kto korzyść uzyskał, zużył ją lub utracił w taki sposób, że nie jest już wzbogacony, chyba że wyzbywając się korzyści lub zużywając ją, powinien był liczyć się z obowiązkiem zwrotu. Zgodnie natomiast z art. 410 par. 2 k.c. świadczenie jest nienależne, jeżeli ten, kto je spełnił, nie był w ogóle zobowiązany lub nie był zobowiązany względem osoby, której świadczył, albo jeżeli podstawa świadczenia odpadła lub zamierzony cel świadczenia nie został osiągnięty, albo jeżeli czynność prawna zobowiązująca do świadczenia była nieważna i nie stała się ważna po spełnieniu świadczenia. Nie można jednak żądać zwrotu świadczenia w przypadkach wymienionych w art. 411 k.c.
* Skrót.©℗
Oprac. LJ