Czy zmieniony art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może uchronić gminy przed wypłatą odszkodowań? Autorką artykułu jest Edyta Wielańczyk-Grzelak, radca prawny, specjalizujący się w prawie budowlanym i proce- sie inwestycyjnym; Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna.
1 stycznia 2018 r. znowelizowano brzmienie art. 37 ust. 11 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej: u.p.z.p.), który określa, w jaki sposób należy ustalać wartość nieruchomości w związku z uchwaleniem dla niej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p). Przy czym wbrew temu co mówią rzeczoznawcy majątkowi, opracowując prognozy skutków finansowych związanych z uchwaleniem planu, wcale nie jest takie pewne, czy regulacja ta ma wpływ na uchwalone po 1 stycznia 2018 r. m.p.z.p. Otóż twierdzą oni, że po wejściu w życie nowej regulacji, ograniczenie przez nowy plan potencjalnie dopuszczalnego wcześniej użytkowania danego gruntu – np. na podstawie wydanej decyzji zabudowy – nie pociągnie za sobą konieczności wypłaty odszkodowania dla właścicieli takich nieruchomości. Kierując się takimi prognozami, rady uchwalają plan, ale ich decyzje mogą słono kosztować gminy. Istnieje bowiem poważne ryzyko, że sąd nie podzieli zdania rzeczoznawców i samorządy będą musiały wypłacać odszkodowania.
Aby wyjaśnić znaczenie nowelizacji art. 37 ust. 11 u.p.z.p., trzeba zacząć od przypomnienia, jakie są przesłanki dochodzenia roszczeń odszkodowawczych związanych z wejściem w życie miejscowego planu i jakie wątpliwości rodzą one w praktyce. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., który jest główną regulacją dotyczącą dochodzenia roszczeń, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy (albo wyjątkowo innego podmiotu, np. w sytuacji gdy uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa):
1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, albo
2) wykupienia nieruchomości lub jej części.
Karkołomna ocena
W praktyce największe wątpliwości budzi przesądzenie, czy w konkretnym przypadku, po wejściu w życie m.p.z.p., można czy nie używać nieruchomości w dotychczasowy sposób. Nie przysparza to większych trudności, jeśli nieruchomość jest objęta zmianą planu miejscowego – wówczas należy dokonać porównania postanowień m.p.z.p. obowiązujących dla nieruchomości przed wejściem w życie zmodyfikowanego planu i postanowień wprowadzonych po takiej zmianie w zakresie przeznaczenia, parametrów i wskaźników zabudowy. Prawdziwe problemy pojawiają się przy luce planistycznej, w której stary miejscowy plan zagospodarowania – uchwalony przed 1 stycznia 1995 r. – wygasł, a nowy jeszcze nie obowiązuje. W takiej sytuacji przez pewien okres nieruchomość pozostaje w pewnym zawieszeniu, gdyż nie ma podstawowego dokumentu określającego jej przeznaczenie.
W aktualnym stanie prawnym w orzecznictwie prezentowane są niejednolite stanowiska odnośnie do oceny, czy w takiej sytuacji w sprawie zostały spełnione przesłanki do uwzględnienia roszczeń z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Najważniejsze z prezentowanych poglądów wskazują, że:
1) dokonując oceny, należy przyjąć, iż w okresie luki planistycznej prawo własności jest całkowicie nieograniczone, w tym w zakresie budowlanego wykorzystania nieruchomości (pogląd mniejszościowy);
2) przy ocenie, czy właściciel na skutek wejścia w życie nowego planu doznał ograniczeń, należy dokonać porównania przeznaczenia nieruchomości określonego w nowym planie miejscowym, z przeznaczeniem przewidzianym w planie, który obowiązywał w przeszłości dla terenu nieruchomości, lecz utracił moc;
3) należy zbadać nie tylko to, jak była, ale także to, jak mogła być zagospodarowana nieruchomość, przy czym tę potencjalną możliwość korzystania z nieruchomości w okresie nieobowiązywania planu określać może wyłącznie decyzja o warunkach zabudowy;
4) należy założyć, że jeśli dla nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, dla oceny zasadności roszczeń odszkodowawczych znaczenie ma okoliczność, czy przed wejściem w życie planu właściciel miał potencjalną możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla określonej inwestycji;
5) dla oceny przesłanki, czy korzystanie z nieruchomość stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone na skutek uchwalenia planu, ma znaczenie wyłącznie okoliczność faktycznego użytkowania nieruchomości w dniu uchwalenia planu (pogląd odwołujący się wyłącznie do faktycznego użytkowania nieruchomości w dniu wejścia w życie planu miejscowego jeszcze do niedawna był poglądem mniejszościowym – otwartym pozostaje pytanie o to, czy trend ten ulegnie zmianie z uwagi na zmianę brzmienia art. 37 ust. 11 u.p.z.p.).
WAŻNE W ocenie Sądu Najwyższego przy ocenie zasadności przyznania roszczenia trzeba wziąć pod uwagę nie tylko to, jak dana nieruchomość jest użytkowana, lecz także to, w jaki sposób mogła by być wykorzystana, np. zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przed uchwaleniem nowego planu.
Spośród zaprezentowanych stanowisk, dominujący i popierany w najnowszym orzecznictwie Sądu Najwyższego jest pogląd, że dla oceny zasadności roszczeń odszkodowawczych znaczenie ma okoliczność uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia właścicielowi korzystania z potencjalnie dopuszczalnego wcześniej sposobu korzystania z nieruchomości określonego w decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla tej nieruchomości (pkt 3). Oznacza to, że jeśli w odniesieniu do nieruchomości wydano decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji, której realizacja jest niemożliwa na podstawie planu miejscowego, właścicielowi przyznaje się odszkodowanie.
Przykład 1
Uprawa ziemi a zakaz zabudowy
Jan Kowalski ma nieruchomość, którą wykorzystuje do pracy rolniczej. Wydano do niej decyzję o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Po wejściu w życie planu miejscowego, który wprowadzi zakaz zabudowy, Janowie Kowalskiemu w świetle dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego będzie się należało odszkodowanie, gdyż plan uniemożliwia mu korzystanie z nieruchomości w sposób potencjalnie dopuszczalny wcześniej, choć nie uniemożliwia mu przecież dotychczasowego, faktycznego użytkowania nieruchomości, czyli uprawy ziemi.
Szerokie poparcie w orzecznictwie sądów powszechnych znajduje również pogląd o konieczności uwzględniania potencjalnej możliwości zagospodarowania nieruchomości nieskonkretyzowanej w decyzji o warunkach zabudowy, np. w sytuacji gdy wystąpiono o wydanie decyzji, lecz na skutek wejścia w życie planu postępowanie umorzono (pkt 4). W takim przypadku sąd przeprowadza dowód z opinii biegłego urbanisty, którego zadaniem jest dokonanie oceny, czy gdyby nie uchwalenie planu miejscowego, właściciel uzyskałby decyzję o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.
Przykład 2
Znaczenie będzie miała opinia biegłego
Maria Zasada wykorzystuje nieruchomość do celów rolniczych, ale kilka tygodni temu wystąpiła z wnioskiem o decyzję o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tym terenie. Jeśli wejdzie w życie plan miejscowy, który wprowadzi zakaz zabudowy, o tym, czy należy jej się odszkodowanie, przesądzi opinia biegłego urbanisty.
Omówiona linia orzecznicza sądów jest oczywiście krytykowana przez samorządy, które obawiając się odszkodowań planistycznych, nierzadko rezygnują z uchwalania planów miejscowych.
Wątpliwości dotyczące stosowania przepisu
Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 37 ust. 11 u.p.z.p.:
„Wartość nieruchomości określa się na podstawie:
1) w sytuacji gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego dla terenów dotychczas nieobjętych takim planem albo nieobjętych obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym niemożliwe lub istotnie ograniczone stało się dalsze faktyczne użytkowanie terenu i gruntu w sposób zgodny z mającym miejsce w dniu uchwalenia planu miejscowego faktycznym użytkowaniem – wyłącznie faktycznego użytkowania terenu i gruntu oraz dostępu do istniejących w dniu wejścia w życie planu miejscowego dróg publicznych, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych oraz telekomunikacyjnych;
2) w sytuacji gdy na skutek zmiany planu miejscowego lub uchwalenia planu miejscowego dla terenu objętego obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym, korzystanie z nieruchomości lub jej części w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone – dotychczasowego przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego, który jest zmieniany lub uchylany”.
Na uwagę zasługuje pkt 1 tej regulacji, który określa sposób ustalania wartości nieruchomości wyłącznie w odniesieniu do tych nieruchomości, co do których niemożliwe lub istotnie ograniczone stało się dalsze faktyczne użytkowanie terenu i gruntu w sposób zgodny z mającym miejsce w dniu uchwalenia planu miejscowego faktycznym użytkowaniem. Wówczas wartość nieruchomości określa się wyłącznie na podstawie faktycznego użytkowania terenu. Przepis nie reguluje sytuacji, gdy na skutek uchwalenia planu dalsze korzystanie z nieruchomości – potencjalnie wcześniej dopuszczalne, choćby na podstawie wydanej dla tej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy – stało się niemożliwe lub zostało istotnie ograniczone. Otwartym pozostaje pytanie, czy wprowadzenie tego przepisu miało służyć ograniczeniu przypadków zasądzania odszkodowania na rzecz właścicieli.
Przykład 3
Jeśli ustawodawca osiągnie swój cel, pieniędzy nie będzie
Stanisław Nowak wykorzystuje nieruchomość do celów rolniczych. Wydano też dla niej decyzję o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Gdyby wziąć pod uwagę cel, który zdaje się chciał osiągnąć ustawodawca – nowelizując brzmienie art. 37 ust. 11 – po wejściu w życie planu miejscowego z zakazem zabudowy tej nieruchomości jej właścicielowi nie będzie przysługiwało odszkodowanie, gdyż plan nie uniemożliwia mu dotychczasowego, faktycznego użytkowania nieruchomości (uprawy ziemi).
Podkreślić trzeba, że analizowany art. 37 ust. 11 u.p.z.p. został zmieniony przy okazji uchwalenia nowego prawa wodnego, konkretnie na mocy art. 497 pkt 8 lit. a ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566). Jako że uzasadnienie do projektu ustawy z 20 lipca 2017 r. nie zawiera motywów, które legły u podstaw zmiany brzmienia art. 37 ust. 11 u.p.z.p., warto odwołać się do uzasadnienia innego projektu, tj. nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2015 r. (druk nr 3896). Co prawda proponowana wówczas zmiana regulacji dotyczących odszkodowań planistycznych nie została ostatecznie przyjęta, ale w uzasadnieniu do tego projektu szeroko umotywowano potrzebę wprowadzenia zmian w tym zakresie. Otóż wskazywano tam m.in., że „Obecny system wypłaty odszkodowań stanowi barierę uchwalania planów miejscowych lub negatywnie wpływa na ich jakość – ukształtowana linia orzecznicza, przyznająca właścicielom i użytkownikom wieczystym szerokie prawa do odszkodowania (nawet w przypadkach braku faktycznego wystąpienia szkody), powoduje, że gminy ponoszą wysokie koszty odszkodowań w związku z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy”. W uzasadnieniu ponadto zaakcentowano, że ukształtowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą zwrot „dotychczasowe użytkowanie” nie jest rozumiany zgodnie z wykładnią językową – czyli jako sposób korzystania przez właściciela z nieruchomości przed dniem uchwalenia planu miejscowego, ale jako potencjalnie możliwe wykorzystanie nieruchomości przed dniem uchwalenia planu, niezależne od tego, jak nieruchomość ta była faktycznie wykorzystywana. To w efekcie prowadziło do zasądzania odszkodowań nawet wówczas, gdy szkoda de facto nie następowała – np. właściciel nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego użytkował ją rolniczo, a plan miejscowy przewidywał przeznaczenie na cele rolnicze (a więc tak naprawdę nie doszło do zmiany przeznaczenia terenu ani też zmiany jego funkcji). Proponowano wówczas, aby odpowiedzialność finansowa gminy za rozstrzygnięcia planistyczne pojawiała się tylko w sytuacji, gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego użytkowanie nieruchomości lub jej części w sposób zgodny z faktycznym użytkowaniem terenu i gruntu mającym miejsce w dniu uchwalenia planu stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone (projektowany art. 36 ust. 1a odpowiadał w swym brzmieniu obecnemu art. 37 ust. 11 u.p.z.p.). Co istotne, w omawianym projekcie proponowano uchylenie ust. 1 art. 36 i dodanie ust. 1a i 1b w następującym brzmieniu:
„1a. Jeżeli na skutek uchwalenia planu miejscowego dla terenów:
1) dotychczas nieobjętych takim planem albo
2) nieobjętych obowiązującym planem miejscowym
– niemożliwe lub istotnie ograniczone stało się dalsze faktyczne użytkowanie terenu i gruntu w sposób zgodny z mającym miejsce w dniu uchwalenia planu miejscowego faktycznym użytkowaniem, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę.
1b. Jeżeli na skutek:
1) zmiany planu miejscowego lub
2) uchwalenia planu miejscowego dla terenu objętego, obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu, planem miejscowym
– korzystanie z nieruchomości lub jej części w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę”.
A zatem już wówczas proponowano wprowadzenie całkowicie nowej regulacji odnoszącej się do odszkodowań planistycznych i uchylenie art. 36 ust. 1 w obecnie obowiązującym brzmieniu. Jak już wspomniano, projekt ten nie został ostatecznie przyjęty, a jedynie część przewidzianych w nim rozwiązań, w tym m.in. zmianę art. 37 ust. 11, wprowadzono do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy okazji uchwalenia nowego prawa wodnego. Niestety wprowadzając w 2017 r. regulację zawartą w art. 37 ust. 11 u.p.z.p., jednocześnie nie dokonano zmiany art. 36 ust. 1, co mogłoby jednoznacznie ograniczyć przyznawanie odszkodowań tylko do przypadków, w których plan uniemożliwiałby dalsze faktyczne użytkowanie nieruchomości.
Faktyczne użytkowanie
Tak więc art. 37 ust. 11 u.p.z.p. określa sposób ustalania wartości nieruchomości wyłącznie w odniesieniu do tych nieruchomości, co do których niemożliwe lub istotnie ograniczone stało się dalsze faktyczne użytkowanie terenu i gruntu w sposób zgodny z prawem i mającym miejsce w dniu uchwalenia planu miejscowego faktycznym użytkowaniem. I co ważne, przepis ten nie reguluje sytuacji, gdy na skutek uchwalenia planu dalsze potencjalnie dopuszczalne wcześniej – np. na podstawie uzyskanej przed uchwaleniem nowego planu decyzji o warunkach zabudowy korzystanie z nieruchomości – stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. W takim przypadku trzeba więc przyjąć, że w odniesieniu do ustalania wartości nieruchomości znajdzie zastosowanie art. 37 ust. 12, odsyłający w tych kwestiach do ustawy o gospodarce nieruchomościami. A wówczas – stosownie do jej art. 154 ust. 2 |– w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się (zgodnie z ust. 3) faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Mówiąc inaczej: jeśli samorząd przed uchwaleniem m.p.z.p – zakładającego użytkowanie danej nieruchomości wyłącznie na cele rolnicze – wydał decyzję dla nieruchomości, to niezależnie od faktycznego sposobu użytkowania tej nieruchomości powinien się liczyć z wypłatą odszkodowania, bo nowy plan wpłynął na potencjalny sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela.
Niejednoznaczne powiązanie
Niejasności dotyczące relacji art. 37 ust. 11 u.p.z.p. z przepisami, które stanowią podstawę powstania roszczeń, dostrzegają przedstawiciele doktryny. Profesor Zygmunt Niewiadomski („Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz”, wyd. 12, Warszawa 2021, Legalis) trafnie wskazuje, że wątpliwa jest relacja pojęcia „faktycznego użytkowania terenu” – użytego na gruncie art. 37 ust. 11 pkt 1 – oraz „korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem” – użytego w art. 36 ust. 1 (z uwagi na użycie odmiennej nomenklatury). Zdaniem tego autora: „Jeżeli przyjąć, że pojęcie «korzystania» ma szersze znaczenie niż «faktyczne użytkowanie», w szczególności mieści w sobie również samą możność dokonywania różnych czynności wobec nieruchomości przez właściciela, to w obecnym stanie prawnym można mieć wątpliwości, czy ustawodawca nie dążył do zawężenia prawa do odszkodowania przysługującego właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu). (…) Trudno przyjąć, że poprzez omawianą nowelizację, nadającą nową treść art. 37 ust. 11, doszło do modyfikacji zasad ustalania odszkodowań przewidzianych w art. 36. Nie powinno się bowiem dokonywać wykładni podstawowego przepisu, odnoszącego się wprost do warunków powstania roszczenia odszkodowawczego, przez pryzmat regulacji, która ma służyć wyłącznie wycenie nieruchomości. Wycena nieruchomości powinna być kwestią pomocniczą wobec realizacji roszczeń. Proponowany sposób dokonywania wyceny wpływa jednak na samą możliwość i zakres realizacji roszczenia. Jeżeli celem ustawodawcy było zwalczanie nadużyć związanych z odszkodowaniami, należało sięgnąć po lepiej przygotowane instrumenty prawne. Obecna treść ust. 11 niesie ze sobą wiele wątpliwości i można przypuszczać, że w sposób nieuzasadniony godzi w ochronę prawa własności. Należy się opowiedzieć za potrzebą utrzymania wykładni art. 36 ust. 1 wyrażonej w powołanych orzeczeniach”.
Co na to sądy
Omawianej zmiany brzmienia art. 37 ust. 11 dokonano stosunkowo niedawno, stąd trudno jest przewidzieć, jakie będzie jego zastosowanie w praktyce, a także jakiej wykładni dokonają sądy administracyjne i powszechne, w tym zwłaszcza Sąd Najwyższy. Pierwsze orzeczenia, które się pojawiły, dotyczą planów uchwalonych przed nowelizacją i sądy wskazują w nich, że dla oceny zasadności roszczeń odszkodowawczych nie ma znaczenia nowelizacja art. 37 ust. 11 – jako że została dokonana po dacie uchwalenia planu. Jednak nie sposób oprzeć się wrażeniu, że sądy uciekają w ten sposób od zajęcia stanowiska co do wpływu wskazanej nowelizacji na roszczenia powstałe w związku z wejściem w życie planów miejscowych po tej dacie (por. postanowienia Sądu Najwyższego z: 29 maja 2018 r., sygn. akt. II CSK 45/18; 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt. III CSK 265/18; 14 stycznia 2020 r., sygn. akt. III CSK 138/19; 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt I CSK 96/20; oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 8 marca 2021 r., sygn. akt I ACa 237/20; wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I ACa 275/20, pub. Lex).
WAŻNE Dosłowne brzmienie art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa sposób ustalania wartości nieruchomości wyłącznie w odniesieniu do tych nieruchomości, co do których niemożliwe lub istotnie ograniczone stało się dalsze faktyczne użytkowanie terenu.
Można też spotkać orzeczenia, w których sądy przypisują istotną rolę nowelizacji art. 37 ust. 11 u.p.z.p. (z korzyścią dla samorządów). W tym zakresie na uwagę zasługuje wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi II Wydział Cywilny z 7 czerwca 2019 r. (sygn. akt II C 1091/18). Sąd wskazał w nim, że „za trafny uznać trzeba także pogląd, zgodnie z którym 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w swoim nowym brzmieniu nie ma bynajmniej charakteru technicznego (tj. dotyczącego wyłącznie metody ustalania wysokości odszkodowania), lecz w istocie prowadzi do istotnego ograniczenia roszczeń właścicieli nieruchomości (…)”. Podobne stanowisko zaprezentował w nieprawomocnym wyroku z 11 lutego 2020 r. (sygn. akt I C 259/19) Sąd Okręgowy w Krakowie, który przyjął, że na skutek zmiany art. 37 ust. 11 od 1 stycznia 2018 r. i wprowadzenia wymogu określania wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie faktycznego użytkowania terenu i gruntu, dotychczasowe orzecznictwo utraciło aktualność w części, w jakiej opierało się przy ustalaniu wysokości szkody nie tylko na dotychczasowym faktycznym wykorzystywaniu nieruchomości przez uprawnionego, ale również na sposobie korzystania potencjalnie dopuszczalnym, nawet jeśli nie został on zrealizowany przez uprawnionego. W konsekwencji sąd uznał, że powodom nie przysługują roszczenia odszkodowawcze, gdyż były one wywodzone z obniżenia wartości ich nieruchomości wynikającej z ograniczenia potencjalnej możliwości korzystania z tej nieruchomości – w odniesieniu do nieruchomości, której dotyczyły roszczenia była wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku magazynowo-handlowego, która to decyzja nie została nigdy zrealizowana. Sąd wskazał, że decyzja taka miała w odniesieniu do roszczeń odszkodowawczych powstałych przed 1 stycznia 2018 r. znaczenie o tyle tylko, że wskazywała na potencjalną możliwość wykorzystania nieruchomości, przy czym jest bez znaczenia dla roszczeń powstałych po tej dacie w związku z wprowadzeniem wymogu określania wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie faktycznego użytkowania terenu i gruntu. Sąd miał na uwadze, że zgłoszone przez powodów roszczenia znajdowały oparcie w utrwalonym wcześniej orzecznictwie, w związku z czym, choć powództwo zostało oddalone, to sąd nie obciążył powodów obowiązkiem zwrotu kosztów procesu.
Podobny pogląd zaprezentował również Sąd Okręgowy w Szczecinie w wyroku z 18 lutego 2020 r. (sygn. akt VIII GC 541/17). Wskazał w nim, że nowelizując art. 37 ust. 11 u.p.z.p., „(…) racjonalny prawodawca celowo postanowił ograniczyć ocenę zmiany wartości nieruchomości położonej na obszarze nieobjętym planem miejscowym w stosunku do jej wartości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do porównania przeznaczenia nieruchomości wynikającego z wyłącznie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu w stosunku do przeznaczenia nieruchomości określonego uchwalonym planem miejscowym. W konsekwencji ustawodawca sprawił, że wcześniej prezentowane stanowisko doktryny i orzecznictwa o potrzebie uwzględniania potencjalnych możliwości, jak nieruchomość mogła być zagospodarowana, a nie tylko tego, jak rzeczywiście była zagospodarowana, stało się nieaktualne”. ©℗
Podsumowanie
Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że wprowadzona zmiana art. 37 ust. 11 u.p.z.p. miała na celu przełamanie dotychczasowej linii orzeczniczej Sądu Najwyższego, w świetle której decyzję o warunkach zabudowy uznaje się za wyznacznik sposobu korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Innymi słowy wprowadzenie analizowanego przepisu miało zapewne służyć temu, by odszkodowanie planistyczne było należne tylko w związku z uniemożliwieniem lub istotnym ograniczeniem możliwości dalszego faktycznego użytkowania nieruchomości, a nie przysługiwało w przypadku ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości w sposób potencjalnie dopuszczalny wcześniej (również określony w wydanej decyzji o warunkach zabudowy). Niezależnie od tego, że taki mógł być cel zmiany brzmienia art. 37 ust. 11, przyjąć trzeba, że wobec niedokonania jednocześnie zmiany brzmienia art. 36 ust. 1, cel ten nie został w pełni osiągnięty. Tak więc pomimo pojawiających się pierwszych orzeczeń, w których podejmuje się próbę oceny wpływu nowelizacji art. 37 ust. 11 na możliwość dochodzenia roszczeń z korzyścią dla samorządów, decydujące znaczenie będzie miało to, jak ukształtuje się linia orzecznicza Sądu Najwyższego, co do zastosowania i wykładni tego przepisu w sprawach o odszkodowania za szkody planistyczne powstałe wskutek wejścia w życie planów miejscowych po 1 stycznia 2018 r. Do tego czasu trzeba być ostrożnym przy formułowaniu tez, że skoro nowy m.p.z.p. nie ogranicza istotnie faktycznego użytkowania nieruchomości, to odszkodowanie planistyczne się nie należy (chyba że ustawodawca zmieni brzmienie art. 36 ust. 1 u.p.z.p.). ©℗
